首页 -> 2001年第3期

政绩评价中的成本意识

作者：廖　逊

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　　对于我这样一个政策咨询研究出身的教书匠来说，《黄河边的中国》一书最大的诱人之处，就在于曹锦清教授通过私人路径进入调查现场，揭示出从官方渠道无法完全看到和确切把握的真实世界，它能够使我们如身临其境，极大地增强了可信度。
　　曹教授以旁观者的视角，证实了我们这些年不断批评的形式主义和官僚主义，也证实了在一些地方大而无当的官僚机构和众多冗员，怎样从社会的公仆，正在一步一步地蜕变成社会的赘瘤。我们还看到，恰恰是在从计划经济向市场经济的改革之年，官僚机构阴错阳差地恶性膨胀起来，完全超出了我们的预料。它不仅从反面证明了“小政府、大社会”的改革必不可少，也从正面证明国家正在进行的费税改革之及时。为了完成这项改革，撤乡并镇、精兵简政将是不可避免的手术。 “一路哭不如一家哭”，不敲掉各级政府冗员的饭碗，哪里有农民兄弟的活路?尽管这个手术必然是痛苦的，尽管被敲掉饭碗的，也将无一例外的是农家子弟。
　　在这里，我只集中讨论一个技术层面的问题。用我们的行话来说，也只有把重大的社会变革，分解和落实到技术操作的层面，才不至流于空谈。近年来各地农村的形式主义已经发展到难以遏制的地步，原因究竟在哪里?从技术操作层面上讲，现行的干部政绩考察制度，恐怕难辞其咎。
　　最初，人们痛恨旧体制下那些尸位素餐的“油条干部”，希望我们的各级领导也能像发达国家的地方官长那样奋发有为，多办实事。一时间，“为官一任，造福一方”的口号响彻全国。然而出于历史的惯性，又一件好事被干走了样。
　　发达国家毕竟实行市场经济多年，在人家那里，经济当事人追求利润是天经地义的事。没有一个董事会去关心销售额是多少，人家关心的只是销售额减去成本后，还剩下多少的利润?在这种普遍追求利润的文化氛围里，根本不可能产生计划经济下的厂长经理那种单纯追求产值的弊病。而我们的干部一开始追求政绩，马上就陷入了追求产值的历史惯性，计划经济时代形成的观念文化使他们本能地不顾成本、追求产值，这就是问题的要害。
　　倘若仅仅是经济工作者有这个毛病却也罢了，糟就糟在有些负责政绩考核的干部工作者也有这个毛病，他们的行为同样受计划经济观念文化的支配。他们看一个地方的领导干部有没有作为，只看施政成效，不计施政成本。只看架了多少桥，修了多少路，栽了多少花，种了多少树……。至于成本，这么多的钱是从哪里来的?是从什么渠道以什么名目来的，老百姓承受得起承受不起，却从来就没问过。因为从本质上讲，我们的干部都是国家雇员，而不是老板，不可能像市场经济下的董事会那样，不用人教，就懂得追求利润。他们从来就没有过事事计算成本的传统。
　　可是“天下没有白来的午餐”，施政成本并不因为你不承认就不存在。它不是在预算内就是在预算外。预算内既然没有钱了，出政绩就只好依靠预算外。所谓“预算外”，就是通过集资、摊派、收费等方式，从老百姓那里搞钱来。这部分财政的收支既不受上级财政部门的统管，又不受同级人大、政协的监督，完全听凭长官意志的任意发落。我们要推行的财政民主，在很大程度上就是针对这一块。而针对这一点，发牢骚的不只是农民，还包括城镇市民和机关干部。我在一些市县调查，经常听到他们抱怨，说工资发放水平本来就低，可是各种摊派和收费却层出不穷，使他们不堪重负。而且越是发不出工资的地方，这类负担就越是沉重，越是名目繁多。
　　说来也怪，许多基层干部最害怕的不是别的，竟是领导“急于出政绩”。“因为他们一想出点什么新鲜政绩，我们就得掏腰包，还把这叫作‘人民城市人民建’。”而比地方领导“急于出政绩”更为可怕的，就是他们真的出了政绩，真的得到提拔。因为只要有一个地方领导人靠老百姓支付的成本出了政绩，得到提拔，就会有十个地方领导人学他的样，又得要老百姓支付成本。“前面那位提上去了，后来的这位就准比他还要狠。常言道，‘铁打的衙门流水的官’，一任一任比着来，咱们老百姓就算永无出头之日了!”其实，难受的不仅仅是掏腰包的老百姓，还有他的后任官长。因为大凡急于出政绩的地方领导人，无一不竭泽而渔，欠下一屁股烂账。所以后任领导哪怕与前任领导素不相识，也无一例外地要大讲前任的坏话，因为前任留下的欠账太多了，影响到下一任出政绩。
　　还有比前任欠账更可怕的遗产，那就是前任领导虚报了高指标高数字，后任领导别无选择，只好以前任的“政绩”为基数继续往上累，否则他自己就没有了政绩。如今这种现象早已在各地成了公开的秘密。要想根除只有一个办法，那就是有朝一日来个自上而下的彻底清算，好比第五次人口普查允许超生儿报户口那样，来一次“数字大赦”，把历年累积的超报数字统统退回去。然后从真实的现状起步，再去计算大家的政绩。
　　考察政绩不计成本，这本来是政治领域内的一个方法性失误，却实实在在地导致了经济上的损失。它使我们的判断脱离了现实，脱离了群众。它使一部分地方领导干部的“政绩”，变成了国家的“政治债务”，因为他们实际上是靠预支了政权的威信，来博取个人“政绩”的。这样的赫赫功劳越多，由他们造成的“国债”就越多，最后终将酿成不可挽回的信用危机。
　　从前我以为这仅仅是少数地区的个别现象，读了《黄河边的中国》才使我担心，这极有可能在全国范围内具有普遍性。我国农业、农村经济和农民问题近年来日益突出，如何尽快提高农民收入已经成为扩大内需、启动经济的关键性问题。相当多的农村工作者和有关专家一致认定，农民收入增长的缓慢与各类负担的沉重直接有关。不少朋友主张，除了加速税费改革之外，还应当对农民实行轻徭薄赋，有如西汉初年的“文景之治”。可我们的政绩评价标准又偏偏与之相悖：鼓励花钱，不鼓励省钱。节用爱民、无为而治、与民生息的政绩，只能算碌碌无为、理应罢免之辈。生产关系中的毫厘之差，竟然带来了生产力发展中的千里之谬!这倒是人们始料不及的。
　　
　　廖逊，学者，现居海口。主要著作有《特区社会经济发展研究》等。