首页 -> 2005年第8期
皇朝立宪面面观
作者：余育国
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但是政治局势的变化发展，并不能满足宪政馆王大臣和清政府的设想，在宪法的草拟过程中，充满了矛盾和斗争，结果使宪政馆王大臣们也不得不表示让步。立宪派的请愿活动，使清政府不得不妥协，准备提前召开国会，缩短立宪年限。１９１０年１１月５日谕旨发下：“钦定宪法，为万世不易之典则，现在提前筹办宪政，亟应首先纂拟宪法，以备颁布遵行。著派溥伦、载泽充纂拟宪法大臣，悉心讨论，详慎拟议。随时逐条呈候钦定。如应添派协同纂拟之员，并著随时奏闻，候朕简派，以期迅速办理，克期告成。”溥沦为纂拟宪法大臣，又系资政院总裁。结果开始了宪政馆与纂拟宪法大臣和资政院在宪法问题上的争斗。
关于简派协助起草宪法人员，溥伦打算聘请民选议员充当顾问，随时咨询。但是遭到宪政馆大臣的反对，没有得到清廷的同意。１９１１年３月２０日，只得奏准以度支部右侍郎陈邦瑞、学部右侍郎李家驹和民政部左参议汪荣宝协同纂修。这是争斗的第一个回合。
关于宪法的草拟和颁布，是双方争斗的第二个回合。纂拟宪法与核定颁布宪法体现的权力是两种，前者较小，后者较大。纂拟宪法大臣的活动还是受到宪政馆的干预。奕劻等认为，须多采取日本宪法并实行尊君主义。１９０８年的钦定《宪法大纲》“自宜敬谨依据核定”。至于宪法如何颁布，如何通过，宪政馆更加严格。起草以后是否要经资政院通过，奕劻与溥伦的意见相反。溥伦认为：“以宪法为万世君民所共守，关系重要，拟将核定后，交由资政院参与一切，再行奏请颁布。”奕劻针锋相对：“君主有编订法制之权”，“《资政院院章》规定宪法不在协赞之列，讵可滥行干预”，否定了溥伦的意见。清政府面对二者的争论犹豫不决，因此宪法起草工作一直拖到１９１１年７月宪政编查馆解散、责任内阁成立以后。７月３日，溥伦、载泽、陈邦瑞、李家驹、汪荣宝议定纂拟程序，决定由李家驹、汪荣宝负责起草正文，并加案语，陈邦瑞职司修改，然后再交溥伦、载泽审议，分批缮呈皇帝裁定。可是，即使这时，纂拟宪法大臣还不得不遵循宪政馆当初与资政院筹备公所会奏的《宪法大纲》，注重君主大权主义。他们搜集了各国宪法书籍，而主要是日本人的著作。
但是时间到了１９１１年下半年，宪法的起草颁布再也不能按统治者改革之初所立下的意愿了。１９１１年９月８日，资政院要求协赞宪法，次日清廷不得不让溥伦等速拟宪法条文交资政院审议。ｌ３日，资政院总裁在奏折中说：“兹复沛布纶音，宪法交由臣院起草，钦感莫名。臣院肩兹重任，敢不碎竭愚诚，仰副圣意。”资政院在草拟宪法问题上比宪政馆周到，迭经会议，以期精审，征取了全国军民的意见。资政院草拟宪法再也不像宪政馆师法日本。李家驹说：“伏查东西各国立宪，皆以英国为母。此次起草，自应采用英国君主立宪主义，而以成文法规定之。”
内阁的“两面”：制度上是责任内阁，人员上却是皇族内阁
５月８日，朝廷任命国务大臣，内阁成立。总理大臣为奕劻（皇族，兼管外务部），协理大臣为那桐（满族）、徐世昌（汉族）。各部大臣的情况是：外务梁敦彦（汉）、民政善耆（皇）、度支载泽（皇）、学务唐景崇（汉）、陆军荫昌（满）、海军载洵（皇）、司法绍昌（皇）、农工商溥伦（皇）、邮传盛宣怀（汉）、理藩寿耆（皇）。
同日，又宣布裁撤旧内阁、军机处和会议政务处；颁布弼德院官制，成立了皇帝的国务顾问机关，任命陆润庠、荣庆为弼德院正副院长。８月１４日，任命了顾问大臣和参议官；设立军事总参谋机关军谘府，任命载涛、毓朗为军谘大臣；命将旧内阁大学士、协办大学士序次于翰林院，内阁学士以下裁缺人员均食原俸，听候分配。
９日，奕劻、那桐、徐世昌假惺惺地声言难胜重任，奏请收回成命。载沣假惺惺地表示不允。１０日，奕劻知道自己臭名远播，人人切齿，假惺惺地再次奏辞，并说，“诚不欲开皇族内阁之端，以负皇上者负天下臣民之望”，总算顾及到一点皇室安全和政治影响。载沣假惺惺地依然不允。奕劻走马上任。
客观地讲，作为一种制度，内阁官制较之军机旧制还是大有进步的。这表现在：第一，明确了国务大臣的政治责任。过去军机处虽名曰政府，但对全国行政是不负责任的，新内阁则要“辅弼皇帝，担负责任”。这就使国务大臣再也不能如往昔的军机大臣那样遇事敷衍推卸，出了问题诿过君主，逃脱罪责，从而迫使他们不得不认真考虑国家大政方针，负起责任。第二，基于上述，新内阁与旧军机在诏旨上均署名，已有本质区别，可以限制皇帝专制独裁，副署同时意味着担负政治责任，一是违宪责任，二是失政责任。君主行使统治权要遵守宪法，如有违背宪法的诏旨命令，国务大臣应当直陈是非，进行匡正；君主不听，强命执行，国务大臣应辞职；不辞职而署名签发，这个违背宪法的责任就由国务大臣担负。所以新内阁官制施行以后，国务大臣就有了同君主争辩的法理依据，限制君权，甚至拒绝副署君主的诏旨命令，使之归于无效。这就在实际上矫正了君主个人独裁专制的弊端，使政治制度更加接近于宪政。第三，可以统一行政，提高工作效率，使行政机制趋向近代化。过去，由于军机大臣不负责任，以致造成政令歧异，政事纷乱，矛盾百出，权限不清，互相推诿卸责，工作效率极其低下。
以上是就制度本身而言。若就人事而言，则毫无进步。任人惟贤不惟亲，自古以来就是圣君贤相选用官吏的基本原则。在立宪时代，“为明主者，决不以其私意进退宰相，又不必以其忠于王权始加任用，惟考政治之实况，察舆论之趋向，而取其有适良之主义，堪以为辅弼者授之大命。”用人惟贤惟新，不准皇族充当国务大臣。可是在清内阁的１３名成员中，竟有９名满人，汉人仅占４名；而在９名满人中，皇族居然又占７名。皇族不仅充当了国务大臣，而且居于领导和多数地位，故人们称之为“皇族内阁”。这种组阁办法完全违背了不准皇族充当国务大臣的立宪原则；新内阁的总协理大臣没有一个新人物，全是军机处的老班底，这些老朽绝不可能领导全国人民实现真正的立宪政治，只能把预备立宪引向歧途，乃至把清王朝葬送。
皇族内阁粉墨登场，载沣难辞其咎，奕劻也负有重要责任。日本内阁此时由总理大臣组织并负连带责任的情况，他是知道的，对皇族不能充当国务大臣也是清楚的，可是他还是担任了总理大臣，物色了如此之多的皇族亲贵充当阁员，其罪责是无法推卸的。
为什么一面制定一个比军机制度进步的内阁官制，一面又从用人方面破坏了立宪原则？只能有一个解释，这就是极力保住特权阶级的特殊利益。当权者原为封建统治阶级，绝不会立即变家天下为公天下，放弃特权，把政权完全交给人民。因此，他们只向立宪层次最为低下的日本学习，在各种新订的制度中尽可能地多保留一些封建专制，实在非改不可，也要牢牢抓住用人大权不放，将亲近安插在重要位置，只改革政治组成形式，而不改革政治组成人员，将改革的过程作为新瓶装旧酒的过程，以维护本阶级的特殊利益。
当权者总是过高地估量自己，过低地估量人民。新内阁成立不到半月，就做出了三件足令全国人民触目惊心的举动。５月９日即成立的次日，副署了实行全国铁路干线国有政策的诏令；１７日，断然拒绝了资政院召开临时会的请求；２０日，同英法德美四国银行团签订了湖广铁路借款合同。失民心者失天下，这三件事无一不是自绝人民，自掘坟墓。
１０月１０日，辛亥革命爆发，各地纷纷响应，各省纷纷独立，腐朽的大清朝在“驱除鞑虏，建立共和”的革命洪流冲击下轰然坍塌。此时别说假宪政，就是真想宪政也是一枕黄粱了。