首页 -> 2007年第5期
“物权法”呼唤公共财政
作者：司 晨
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（二）
“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在，决定了公共财政以满足公共需要为目的的特性，也决定了公共财政必然是民主的和法治的财政。也就是说，公共财政只能在“公共”领域活动，不能介入“私人”领域。不仅如此，它还要为“私人”领域提供公共服务，也就是人们常说的，凡不属于或不能纳入社会公共需要的事项，财政就不应介入，凡属于或可以纳入社会公共需要的事项，财政就应当也必须介入。这里所说的“社会公共需要”，就是相对于私人需要而言的。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务、平等和公正、非赢利性以及民主与法治。
经济学家们对国家职能问题的讨论一般总是围绕着传统中国的政府究竟是管得多了还是管得少了、政府的职能作用究竟是太强了还是太弱了的问题进行，实际上这里面有误解。应该说：就统治者的权力不受法律的制约而言，传统中国的政府确实很强大，说一不二，专断无比，但是，如果是就统治者为社会提供公共服务、有效地管理社会而言，它又是相当羸弱的。
中国民间自古就存在着一种“政府崇拜”文化，“全能国家”和“国家至上”的观念长期占据着思想意识的主导地位。这种观念对国家作用的强调高于对国家的制度约束的强调，对国家税收强制性的强调高于对纳税人和公民权利的强调，对国家财政“生产性”的强调高于对公民提供公共服务的强调，对国家提取民间财富合理性、必要性的强调高于对民间监督国家支配财富方式的强调，从而把国家这个“怪物”高高地凌驾于社会和人民之上。执政者往往把国家摆在经济发展的中心位置上，认为发展经济的主角是政府，而不是民间或个人，认为只要赋予政府以足够的财富控制权，只要公民和地方政府无条件地服从中央政府的安排，国家就无所不能，包括变人间为天堂。然而，从古到今，“全能国家”都只是神话，不是事实。
提供好的公共服务是人类社会需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的，因此，在市场经济制度和宪政民主的政治制度下，纳税人是社会的主人，是纳税人授权给政府，而不是相反。
纳税人和所有公民的整体利益体现在政府所提供的公共产品和公共服务的数量与质量上，体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配，以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正，避免贫富差距极端化和由此引发剧烈的社会动荡。
政府与公民个人之间的关系是一种特殊的交易关系。政府向公民提供公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。这里，税收既是政府提供公共服务所获得的报酬，也是公民购买政府服务的价格，二者之间应当是均衡的和等价的。而税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。凡是用纳税人的钱建立的机构和设施必须让所有的纳税人共享，不管是一年交了一百万还是只交了几元钱，应该是完全一样的待遇。
既然宪政制度下纳税人是社会的主人，政府及其公务人员是主人“雇”来办事的（为纳税人和所有公民提供公共服务），是社会的公仆，那么公仆就只能把事情办好，不能办坏，更不能利用主人授予的权力谋取私利。世界上绝对没有人愿意雇佣一帮人来骑在自己的头上作威作福。纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及该不该花，公仆们则有义务向人民交代财政收支的规模和结构，有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的。他们有义务向人民公开自己的私人账户，有义务制造公共福利而不是公共祸害。
在宪政民主国家，没有“百姓”，只有“公民”。百姓社会与公民社会的最大区别，就在于前者强调的是公民的义务，后者强调的是公民的权利。政府及其公务员不论为公民做了多少好事，都是理所应当的，不需要谁去颂扬，政府不会在媒体上表扬自己做了十件、二十件“实事”，不会出现“特困”居民在“送温暖”之类的活动中边掉眼泪边说些称颂政府的话。因为，政府官员为人民做多少好事都是应该的，没有自吹自擂的理由。
不得不承认，我国宏观经济上的繁荣已经掩盖不住深层次问题的日益暴露：企业预期利润的减少使投资受到影响，政府大量发行货币只会快速加大储蓄数字，宏观经济运行出现通胀和通缩两种不确定的局面。伴随着巨大的财政赤字，“跑部钱进”的闹剧却持续上演不衰，人们心里明白，这种得不到监督的巨大的货币流出，会在人性自私的膨胀中引发多少腐败现象的发生。自2003年起，很多迹象表明，国家经济增长与人民生活水平的提高明显表现为相互脱节，盛行多年的GDP概念逐步没落，而质疑改革的呼声却有日益高涨的趋势，以致不得不由中央领导人出来“说话”，澄清是非。
人们往往只是把经济增长上存在的问题归结为内需不振，殊不知政府向社会提供的公共服务不到位才是问题的根源。
改革开放三十年了，我国各级政府依然像一个个超大型的企业，其职能与定位并没有根本性的改变，仍然有着强烈的参与市场竞争的本能与动力；政府机构的裁减和改革还远未完成，“吃饭财政”的问题依然严重，财政收入中相当大的部分还要耗费在“人头费”上面，在这种情况下，以年度超千亿的速度增长的税收究竟能有多少用在提供公共服务方面呢？
作为公共产品生产者和提供者的政府，在免费教育、卫生保健和特殊困难补助金等公民的基本权利方面，应当更多地向社会的弱者倾斜，因为这将有利于加强社会弱势群体的自保能力和竞争能力，改善他们在机会利用上的不平等地位。但从目前的实际情况来看，社会弱势群体尚未享受到不分城乡一律平等的权利、一视同仁的税收负担、无歧视的教育和保健制度等国民待遇，许多家庭和个人不得不把大部分收入用于医疗、子女教育、养老防老等基本生存方面。这种情况在中国农村表现得更加明显。
中国社会历来存在较大面积的偷逃税收的现象，人们过去总是将其归因于中国人的纳税意识差，实际上也与政府的公共服务不到位直接相关。与打击偷逃税行为相比，强化自己的公共服务功能可能更为重要。因为这将创造出一个和谐的和可长久依赖的税收来源，从长远来看，政府的财政提取能力不但不会减弱，反而会增强。
公共财政是政府为市场提供公共服务的分配活动。政府为市场服务所需要的资源是通过税收等手段从市场那里征集来的，而其安排出去的财政资金也要通过市场交换才能购得提供公共服务所需要的资源和要素。在这个过程中，很自然地形成了政府对市场的依赖和对市场主体的影响。此外，市场经济的整体性又决定了政府作用于某个或某些市场主体的过程，也就是影响其他市场主体的过程。这样，政府以整个市场为对象提供的服务，在等价交换原则的决定作用下，就必须是对所有市场主体一视同仁、平等相待。所有的市场主体都无法依靠政府权力而索取额外的价格和利益，也不因政府权力的干预而承担额外的费用和损失。这就是“起点与过程的公正”，它是与市场经济的本质要求相适应的。如果不是这样，政府对不同的市场主体提供规格不同的服务，给一些市场主体以优惠的政策待遇，同时抑制另外一些市场主体的活动，那么，政府实际上是以非市场手段直接介入和干扰市场经济的运行，就是犯了市场经济之大忌。
政府平等对待所有的市场主体，从财政支出方面看，就是政府提供的公共服务是适用于所有市场主体的，或者说是服务于所有市场主体的根本利益的。例如，政府修建高速公路，所有的社会成员都是处于自动受益者之列，而不能只是国有经济才能使用；政府的环境保护活动，也不是只为国有经济提供的公共服务，而是为整个社会做的事。在税收方面，让某些经济成分享受低税率征收或减免其税收负担，而对另一些经济成分反其道而行之，就会人为地破坏交换活动的等价准则，造成不公平的市场环境。有人会问，西方国家的社会保障支出，并没有向所有的市场主体提供，而只是社会中的一部分人享受，怎么能说是平等对待所有的市场主体呢？是的，社会保障支出的直接受益者是“贫困线”以下的社会贫困阶层，但其最终受益者仍然是整个社会，因为政府在这里提供了“稳定”这种公共服务。也许还有人会问，税收并不是一视同仁的，典型的如所得税的超额累进征收，使市场主体的负担差距拉得很开，有的负担很重，有的却只缴纳很轻的税甚至无须缴税，这又怎么解释？实际上，税收表面上这些歧视性的做法，依据的仍然是效率、公平和稳定的原则，所谓“富者税重，贫者税轻甚至无税”就是最大的公平。