首页 -> 2007年第5期
“物权法”呼唤公共财政
作者：司 晨
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中国经济发展的希望在于民间经济。促进民营经济的发展，除了政府投资于基础设施建设这一间接刺激手段外，更重要的是设法创造一个相对公平合理的竞争环境，在市场准入（电讯、金融等）问题上，在财政、税收、金融等各个方面的国民待遇问题上，让民营经济与国有经济、外资经济享受同等的规格和条件，让他们真正站在同一条起跑线上，同时下大决心和大力气打击官僚经济和腐败行为，切实做到为民营经济的发展保驾护航，也就是力争做到“起点与过程的公正”，只有这样，才能达到促进民间经济发展进而繁荣整个国民经济的目的。
能否约束自己的权力和规模并为社会提供平等、公正的公共服务，已经是我国政府在二十一世纪面临的一场最大的考验。
（三）
在民主政治制度下，个人是公民而不再是臣民；个人的自由和权利能够得到比其他政体更有效的保障；公民有权过问和参与与他们个人利益相关的政治决策，所有的政治架构和权力职位向所有公民开放。在民主政治下，公民享有各种自由权（言论、出版、集会、信仰、结社、选举权和参政自由等）。它使得政治在人类历史上第一次成为一种不再需要付出生命代价的职业。
民主政治与中国的传统文化是相冲突的。中国历史上没有民主制度，甚至连一种低级的、不成熟的民主制度也没有，而专制主义的历史却长达两千多年，是世界上资格最老的。而且封建统治者把专制制度发展得极为完善，任何新生事物在它面前都举步维艰。从康、梁以来，中国知识分子有个共识：中国人素质太低，短期内不能实行民主。作为知识分子群体来说，这样认识问题是很可悲的。因为它与时代发展、人民的意愿和客观的政治经济发展规律不相符。中国要实现现代化，必须打破这个只能引人走入死胡同的观念。
民主与法治的关系，应当是先民主后法治，没有民主就不可能有真正的法治。中国是世界上最早出现成文法的国家，但并没有成为最早的法治国家。直到今天，在普通百姓的心目中，法主要指刑法，是用来制人的，殊不知，现代国家的法律首先是用来保护公民利益的，由此可见专制主义的文化传统对中国人影响之深。
什么是财政民主制？依笔者的理解，就是按照民众的意愿，通过民主的程序，运用民主的方式来理政府之财的制度。它是与市场经济体制相适应的财政制度。建立财政民主制，对当代中国极为重要，也应是我国下一步财政体制改革的一个重要方面。
国家契约论认为，国家是一个契约。社会经济正常运行所需要的私人产品，如吃穿住行之类，可以通过市场竞争生产出来；而人们需要的公共产品，如城市公共基础设施、社会治安、竞争规则、军事、外交等，这部分产品无论市场如何运行也是生产不出来的，只能由国家来提供。因此，人们愿意与政府达成协议，通过交税的形式，把一部分资源交由政府配置，于是公共财政就产生了。如上所述，这是社会需要一个政府的理由，也是社会公众授权给政府的理由。所以，在市场经济条件下，政府是为市场提供公共服务的，是为纳税人服务的。由此产生的理财思想必然是民主理财，并在这一思想的基础上建立起适应市场经济需要的财政民主制。
在财政民主制下，政府的财政行为由不受监控或由上级监控转化为“纳税人监控”。纳税人监控必须通过某种形式，这就是议会。议会代表着纳税人的利益，反映着纳税人的呼声。纳税人通过议会对要不要征税，征什么税、征多少税，如何安排财政支出，支出效果如何等问题直接作出原则性决定，并对政府的具体实施行为进行监控，并有权对政府的财政部门或主管官员进行惩处。
从经济的角度看问题，民主制的核心就是财政民主制。我们所说的建立与市场经济相适应的民主政治，其主要内容也是财政民主制。因为民主制从来就不是一个纯粹的政治问题，它是针对政府行为，特别是政府配置资源的行为而发展起来的。一些学者直到现在仍把民主政治只看作是一个政治范畴，这种认识是不全面、不准确的。现代市场经济需要民主制度，因为市场经济的灵魂是平等竞争，反对权力市场化。市场竞争越是激烈，就越是要求建立民主制度。由于有了财政民主制，穷人的利益得到了照顾。财政民主制度下，还建立了旨在保护穷人利益的产权制度，这对穷人更有意义。前述英国历史上一位政治家的名言“风能进，雨能进，国王不能进”，说明早在十八世纪，西方国家就已初步建立了产权制度。但在中国历史上，我们看到的完全是另外一种情形：皇帝指向哪里，他的军队就抄家抄到哪里。读一读《红楼梦》就可以了解了。这种不尊重私人财产，任意入户抄家的遗风甚至影响到现代，“文革”时期我们见得很多了。正是因为有了民主制度，并由此派生出一系列制度安排，才有了后来英国等西方国家的兴起；也正是由于缺乏这样的制度，中国在近代才走向革命，在现代则不得不进行改革。在财政民主制下，西方发达国家的议会中有纳税人的代表，有《纳税人宣言》，他们能够理直气壮指责政府，要求政府为纳税人提供服务和节俭有效地使用财政资金。不管西方资产阶级民主带有多么大的虚伪性，这一点他们却是实实在在地做到了的。如果在市场经济条件下不强调民主理财，不建立财政民主制，就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生，最终将侵害纳税人的权利。
对照市场经济和公共财政体制的要求，我国人民代表大会的监督作用、人民代表的代表性、政府接受人民代表大会的制约和监督机制等诸多方面，都有需要改进和完善的地方。例如，现在人大开会审议有关财政问题的报告和议案，几乎从不涉及具体的财政收支项目，这在很大程度上是由于传统意识起作用，认为财政收支数字属于国家机密；即便是中央级预算，也往往只有一个大概的总数。代表只讨论这一年的财政政策是“松”还是“紧”，至于具体的收支来源、数额、走向以及效果等，都不在讨论之列。人大代表也只在一片模糊的数据中展开热烈讨论与表决。这样的财政预算讨论能否起到控制和监督的作用很值得怀疑。
发达国家议会给我们的印象是议员们为某一财政支出项目而争论不休，短则数周，长则数月，小到一座桥梁，一条公路，大到飞机、导弹、航天项目，一项财政支出方案往往要经过多次听证会和反复论证。过去我们只看到其争吵不休的一面，其在科学性和减少失误方面的长处是不是也应引起我们的思索呢？实际上，人民代表大会上讨论的财政问题，应当是微观的，是每一项具体的财政收入和财政支出，而不只是理论上的、宏观的。理论上、宏观上可能大家都举手，可一到讨论实际收支时问题就出来了。这时候，如果没有财政民主制，或是讨论无法进行，或是进行了而无实际意义，更难以避免财政政策的失误。
确立民主财政的观念在今日的中国变得越来越重要，如果不能有效地发挥人民代表大会的决策和监督作用，或不能在法律上确立纳税人的权利并做到真正代表纳税人的利益，我们苦苦追求的公共财政体制无论如何也是建立不起来的。