首页 -> 2000年第5期
权力与权利的辩证
作者：钱永祥
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错误的。它的理由很简单也很值得玩味。在自由的环境里，由于人与人在想法、偏好与利益上必然分歧互异，形成派系集团而党同伐异的情形事属必然；而在直接民主的体制里，由于幅员势必狭隘，某一个党派很容易形成独大的局面，产生压制少数的后果。换言之，愈是人民自己作主的制度，愈容易演成多数欺压少数、派系利益压倒公共利益的情形。
也就是在这里，《联邦论》开始提出以制衡限制权力的想法：由于派系生于自由，可是又不能藉限制自由解决派系问题，理想的解决方法，就是通过代表制使广土众民成为可能。在广土众民的情况下，派系数目增多，彼此相互竞争相互抵制；而也因为广土众民，一个横扫全国的派系不易形成。换言之，派系之患的解决，靠的是派系之间的相互牵制与抵消。
可是代表制固然使得广土众民可能，却也使政府与人民的距离扩大，岂不是违背了直接民主的首要目标了吗?如果人民选出来的掌权者滥用权力，分成派系而相互牵制的人民岂非沦为刀俎上的鱼肉?针对这个问题，《联邦论》的解决方案依然是分权制衡。
一个在当时与在今天都一样流行的想法，认为只有诉诸人民，政府才不会流为专断暴政。《联邦论》口头上也承认这是“最基本的办法”，可是读者不难发现，它真正仰仗的却是它所谓的“辅助的预防办法”，也就是“用野心来对抗野心”，靠着各个政府部门之间的相互节制与竞争，达成权力的平衡。《联邦论》第五十一篇，将这个基本想法表达得淋漓尽致。联邦宪法建议的三权分立与相互制衡的制度设计，目的即在于消除政府滥权的可能；作为经验丰富的政治人物，《联邦论》的作者(我们应该说麦迪逊，因为关于分权制衡的各篇几乎都是出自他的手笔)根本无法信任人民有能力节制政府。
事实上，他们也不愿意信任“人民”。制衡的设计之所以比直接民主制优越，原因在于人民本身也是有“野心”的，也是可能结成多数、攫取政权、欺压少数的。第五十一篇称美国联邦制度为“复杂”的共和制而非“单纯”的共和制，用意即在于表达制衡原则如何贯彻在美国联邦的政治秩序之内。一方面，联邦与州相互对立制衡；二方面，联邦政府与州政府本身也都受到三权分立的制衡；第三方面，在政治制度之外，社会上各种集团党派也相互制衡，无一可能成为支配性的力量，亦即无法形成多数垄断政府而欺压少数的局面。制衡，而非民主，才是《联邦论》构作政治秩序的基本原则。
四
对于中文世界的读者来说，推崇制衡而贬抑民主，听起来多少有点古怪。这些读者对于美国的民主或许有许多向往，却可能没有意识到，美国的宪政架构与他们的民主信念是有一些距离的。照他们所熟悉的政治思考模式，各种政治制度如果列成光谱，构成的应该是一道以极权(或者威权)和民主为两个极端的光谱；制衡充其量是民主制度的次要属性，岂能代替民主成为节制权力的首要力量?不过我们无妨反过来思考一下：如果《联邦论》所传达的诠释无法套进这个威权／民主的光谱，究竟是读者的认知应该调整，还是《联邦论》本身已经流于保守、过时，无法解说现代政治完全不同的运作规律?
这个问题极为复杂，不能够在此进行周全的处理；不过我想提出一些观察，或许有助于本书读者的思考。
首先，我想强调前面已经致意过的一个论点。《联邦论》开宗明义指出，任何宪政设计，都必须兼顾两项最基本的政治价值：政府的权力必须完整强大，而人民的权利必须获得最坚固的保障。如果说前面一种价值取向构成了国家主义，后面一种价值取向构成了自由主义，我们就可以说，对于《联邦论》的作者来说，任何政治体制都必须具有国家主义的成份。表现在《联邦论》的论述中，这个成份就是让政府在面对社会势力时拥有相对的自主性，使社会势力中和抵消、使国家脱离社会势力的干扰控制。一旦认清这种对于政府自主性的需求多么要紧，我们就知道，一套政治体制的特色，不是单独一条以人民参与程度，或者政府专断程度为标准的轴线所能穷尽的。可是由于威权统治始终笼罩着我们的有限政治经验，这个基本的政治道理，在中文世界并没有获得正视。
其次，关于民主制度的功能，《联邦论》的理解也与我们有些距离。许多段落显示，当书中要用民主语言说明政府与人民的关系时，最常用的字眼是政府“依赖”于人民。依赖人民的什么呢?简言之，依赖人民给政府提供正当性。民主的功能，主要是用人民作为政治正当性的来源；以人民的同意，作为要求人民服从统治者的口实。此之所以民主的最重要制度表现，竟然是选举统治者!相对之下，中文读者通常对于民主有更浪漫、更高调的期许，相信民主制度能够让具体的人民取得权力、参与决策。这两种理解方式何者较为恰当，不容易有定论。不过在前一种理解之下，藉制衡限制权力的必要比较明显，而在后一种理解之下，由于人民对于自己的政治角色与效能幻觉较多，限权的需要比较会遭忽略，却也是不争的事实。
第三，关于“人民”这个概念，《联邦论》的理解显得较为清醒，甚至冷酷。它对于人性的了解，正如张灏教授所言，带有沉重的“幽暗意识”；即使人性还不算恶到彻底，也不能寄望人性本身能够为善。书中最有名的隽语之一，就是“若是人都是天使，根本就不需要政府”；而论及人性之堕落败坏、人际的猜忌觊觎，作者们更是时时引为论证的假定。这种意识使然，《联邦论》当然不会把“人民”看作圣洁无玷的道德羔羊，艰苦抵御着环伺四周的邪恶势力。相反，人民彼此构成威胁，需要政府的控制，而政府则需要“控制自己”。
对比之下，中文政治文化多少趋向于一种“人民拜物教”(在台湾，“人民”有时候称作“民间”)，相信浊世振荡沉沦之余，仅存的醇美善良的力量，就是一个只受压迫而从不压迫人、只遭剥削而从不剥削人、与权力和利益均彻底绝缘的“人民”。至于如何将芸芸众生抟揉成一个集体人格，服务各种政治目的，那就是政治势力的专利了。在人民拜物教的引导之下，不仅统治者的正当性找到了安身之所，世间黑白善恶的区辨也昭然若揭。政府只要能取得人民的祝福，自然也就没有制衡限权的需要。
最后，我们也不得不承认，无论东西，“一元层级式”的模式，影响我们关于政治组织方式的想象至深；结果，面对组织的原则问题之时，我们往往疏于认真考虑“多元对抗式”的利弊与意义。由于“一元层级式”的组织，在古今中外、政治领域内外都极为普遍，而现代国家的基本理念，又正好就是一元层级式的建构，我们很难想象一个政治体不是一个上下层级分明、指令路径清晰的一元系统，其最高一个层级即是主权所在；我们所关心的，只是谁占据那个最高的层级——皇帝、党、领袖、还是“人民”。至于多元对抗式，由于面貌显得陌生，多元与对抗这两项要素又不仅在社会结构里缺乏基础，在文化上也令人尴尬，结果，即使宪法形式上有了类似的设计，运作起来却仍然易于流为斗争僵局，或者沆