首页 -> 2000年第5期
权力与权利的辩证
作者：钱永祥
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一
在西方政治思想的经典著作之林，《联邦论》(台湾猫头鹰出版社翻译出版)最引人瞩目的特色，可能就是它的三位作者的政治身份：借古罗马政治家帕布里亚斯为共同笔名的汉弥尔顿、麦迪逊，以及杰·约翰，虽然饱学精思，却都不是书斋学院中人，而是美国的开国元勋、制宪的要角(麦迪逊号称为美国宪法之父)、新共和国的领导人。这样的角色来谈政治权力的逻辑，自然非比寻常。
或许因为执笔者具有如此峥嵘的经验与背景，这本书突出地表现了一种或可称为“公共论述”的性格：它的问题是公共关怀所在、论述的理据取自公共资源，而以公共的实践为依归。分别稍加发挥，我们可以说，第一，这本著作的主旨，不是经营一套慧眼独具的抽象理论，而是在一片焦虑与争议声中，向时人诠释、辩解美国新国体草图的优越和背后的理念；现实的关怀与论战的硝烟，使得它的行文与说理别具现场迫切感。第二，它的构想与论据完全来自一套历史与经验的论述，属于当时美国人的共同思想资源，所仰仗的关于人性与社会运作规律的假定，又极为平实低调；此之所以它容易取得较为广泛的共识和理解的原因。第三，它用现实政治的逻辑推出理念，又用理念阐明具体的制度设计；实务与理念交织，让它的论点既不蹈空也不肤浅，制度的可行性才是见理念的价值之处。展读本书，它的这种公共性格值得读者重视。
美国联邦宪法是近代世界出现的第一部成文宪法，也是实行迄今历史最为久远的一部宪法；而《联邦论》则号称解释美国宪法的圣经。今天，美国的政治体制常常在其他国家受到推崇甚至模仿，可是我们了解它的设计与运作的原意吗?要综览美国的宪政体制，最直接的方法当然是读一遍美国联邦宪法的本文。不过在这部只有四千余字的文献里，读者看到的仅是枯燥的条文。至于条文背后的理由、考虑，也就是这套宪政体制的基本精神与理念，长达十七万五千字的《联邦论》(内地译本题为《联邦党人文集》，北京商务印书馆1982年出版)，才是最权威、最生动、也是最雄辩的陈述。
不过《联邦论》在阐释美国宪法之外，也是西方政治经验自成一格的结晶。它所包含的观念，对于近代人的政治生活提出了相当独特、也相当深邃的分析。这是它之所以能够超出一时一地之限，跻身经典之列的主要原因。在这篇文章里，我将以极有限的篇幅，勾画、强调《联邦论》书里一个比较基本、关键，可能也是比较能见其思想贡献的论点：以制衡作为政治组织的基本原则。
二
1774年9月，北美洲英属殖民地的十二个州／国(乔治亚原来没有参加)，组成大陆会议，处理殖民地与英国日益严重的冲突。翌年4月，独立战争终于爆发，延续六年有余，到1783年才正式缔约结束。此前，1776年夏天，大陆会议已发表《独立宣言》；又在1781年3月通过《邦联条款》，是为“美利坚合众国”将十三个“众国”结为一个政治体的法律基础。如果邦联也算国家，这应该是美国的第一部宪法。
为什么美国在宣布独立之后十一年、《邦联条款》公布之后六年，又制定了今天我们所谓的美国联邦宪法?那是因为1787年夏季在费城集会的这批“制宪者”，发现《邦联条款》业已失败。换言之，决定了美国宪政体制的这部联邦宪法，乃是对于独立革命的经验，以及邦联之经验的一个反省兼反动。注意到美国制定联邦宪法的这个背景，有助于我们理解美国政体的基本精神。
《联邦论》再三致意，联邦新宪法的基本精神，在于同时肯定了政府的“权力”与人民的“权利”，以为是任何政体不可偏废的两大基本价值。这个精神，看起来平实到了陈腐无趣的地步，可是细想之下，要兼顾这两项价值，其实很不容易。政府的权力要大，一个条件是政府要能够相对地独立自主，不受被统治者的指挥干扰。人民的权利要不受侵犯，一个条件是让政府掌握在人民自己的手里，也就是削弱政府的独立自主。这个说法也许流于简化，夸大了权力与权利的矛盾，不过权力与权利之间有其冲突，应该不难理解。
美国人的政治意识，起源自拓荒移民社会的自治精神，茁壮于对英国政府和国教的反抗。在独立革命的年代，对于权利与自由的追求，自然地成为人心向往的首要政治价值。在这种意识的引导之下，独立之后，美国出现的政治体制，强烈倾向于不信任政府，尽量设法让权力保留在人民可见、可及的范围之内。根据《邦联条款》，美利坚邦联其实没有中央政府；所谓大陆会议，并没有独立的决策与执行权力；各州均保有完整的主权与军队。在州内，议会的权力独大，不仅掌握人事与财政权，并且压倒行政权和司法权；为了避免政治人物自行其是，议员的任期被压到最短，一年甚至半年即须改选。这种情况的结果不难预料：在《邦联条款》的年代，各州之间纷争不断，各州内部秩序紊乱。激进民主与平等主义的流行，让下层阶级有机会挑战原有的社会等级，甚至侵犯私有财产，尤其令各州的社会精英焦虑。
1787年4月在费城参加制宪会议的人物，正是来自各州的这种精英阶级。他们眼见以人民的权利与自由为首要价值的政治设计，已经造成流弊，遂决意要重新肯定政府的权力。可是要赋予政府充分的权力，是否需要限制人民的自由呢?美国联邦宪法的设计，完全系针对这个问题而发；《联邦论》尝试以所谓的“共和制”取代“民主制”，便是对于这个问题的回答。
三
拿“共和”与“民主”作对比，可能会令读者感到意外。这两个通常混用而不加区分的概念，可能有具体的差别吗?按照《联邦论》独树一帜的定义，这两种制度的差异，在于共和制以民选产生公职人员主掌政府，而民主制则由人民自己主掌政府；换言之，前者是间接民主，在人民与政府权力之间有“代表”作为中介，后者则是直接民主，务求缩小人民与政府权力之间的距离。撇开细节不论，这两种制度是有差异的。问题是，《联邦论》强调这个差异，甚至贬抑民主制而主张共和制，就一般性的宪政问题而言，究竟有什么特殊的意义?
简单的回答是：“共和制”代表着一套完全独特的政治组织原理。就实践面言，它主张，为了防止人民之间多数串连而欺压少数，为了防止政府集权而欺压人民，可恃的防御并不是人民或者民主，而是多元制衡的政治结构；而只有在代表体制之下，才有可能形成这种结构。在理论面言，相对于一般习见的“一元层级式”的政治组织形式，《联邦论》借用民主制／共和制的对比，提出了一种“多元对抗式”的政治结构模式。
让我们撇开理论，先就宪政实践面说明一下这个想法。
按照较为素朴的民主观念，尽量让人民直接掌握权力，乃是防止政府侵害人民自由的不二法门。而为了让人民掌握权力，政治单位应愈小愈好；直接民主需要小国寡民，乃是明显的道理。革命独立之后，美国人强烈反对统一的中央政府，希望保有原先的州主权，原因主要在此。
可是《联邦论》认为，这种素朴的民主观是