首页 -> 2002年第6期
汉代的制度
作者：钱 穆
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汉郡长官有太守，有都尉，犹如中央有丞相又有太尉一般。太守是地方行政长官，都尉是地方军事首领。地方部队即由都尉管。凡属壮丁，每年秋天都要集合操演一次，这是一个大检阅，名为都试，为期一月。期满回乡。国家有事，临时召集，这是一种国民兵。各地方并就地理形势，分别训练各兵种，如车骑(骑兵和车兵)楼船(水师与海军)材官(步兵)之类。
中央有南北军，边疆有戍卒，地方上有国民兵，国家一旦有事，这三种军队都可以调用。
国民除了服兵役之外，还要服力役，这是春秋战国直至秦汉以下历代一向有的一个大问题，现在我们则变成历史事件来讲述了。力役是每个壮丁替国家做义务的劳工。好像现在要修飞机场，造公路，就召集民工一般。只古代是纯义务的。全国壮丁按册籍编定，每人每年一个月，替国家义务做工，这在汉代唤作更卒，更是更替轮番的意思。如是则一个农民，既要到中央当卫兵，又要到边疆当戍卒，还要在地方上服国民兵役，都试譬如我们开一个秋季运动大会，这还比较轻松，而每年一月的更役，却比较国民兵役吃力些。但若不去践更(上番)，按当时规定，出两百个钱给政府，也可以代替。
除了上述三种兵役和一种力役外，每个国民还须纳人口税，连小孩子都有。说到这里，却有一严重的问题。当时政府并没有为民众安排一个生活的基础，全国土地并不是平均分配的，也没有设法使国民人人就业，而却要国民人人向国家尽职责。遇有不克尽此政府所规定的职责的，那便就是犯法了。犯法就得抓去，有的便因此充当官奴，强迫在各政府衙门里做苦工。于是有的人便宁愿出卖自己，做私人家的奴隶。当时规定，奴隶也须缴人口税，而且须加倍缴。但这是由养奴隶的主人家负担的，不干奴隶自身事。因此汉代的奴隶特别多。要是在后代，无业谋生，还可以做乞丐、做流氓，政府不会来管。但在汉代是不许可的。你要当义务兵，你要去修飞机场、公路，你要纳人口税，你的名字住址，都在政府册子上，不去就要出钱，出不起钱便是犯法。你做乞丐了，户口册上还是有你的名字，你还该向国家负责。于是只有把自己出卖给人家做奴隶。当时做奴隶，并不是出卖自由，只是出卖他对国家法规上一份应尽的职责。政府要禁止此风，便规定奴婢的人口税加倍征收。但有钱的养着大批奴隶，反可发大财。譬如入山烧炭、开矿之类，全需大批人工。出卖为奴，便如参加此发财集团。因此奴隶生活，反而胜过普通民户。这在《史记·货殖传》里讲得很详细。这是汉代的奴隶制度。和西方罗马帝国的农奴完全不同。罗马的农奴多半是战争得来的俘虏，汉代的奴隶是农民自己游离耕土，来参加大规模的工商新生产集合。如何可相提并论呢?
汉代除却规定的义务兵役外，民间还有义勇队，志愿从军的。国家有事，可以自由报名。这叫作良家子从军。那些都是比较富有的家庭，尤其是居家近边境的，平常在家练习骑马射箭，盼望国家有事，报名从军，打仗立功，可以做官封侯，这风气在边郡特别盛。像陇西李广一家便是一著例。
五、汉制得失检讨
让我们简要指出一些汉代制度之缺点。首先在经济方面，土地问题没有解决，形成兼并，富者田连阡陌，贫者无立锥之地，使政府的减轻租税政策，全失功效。至王莽把土地收归国有，此事又激起社会多数人的反对，结果失败了。但王莽的废止奴隶政策，却继续为东汉政府所承袭。东汉时代也屡有废奴的诏令，但只要社会经济情形不变，此项诏令是不会有实效的。其次说到军队制度，中国地大人众，虽说分区训练各别的兵种，但每年一个月的操练是不够的。中央南北卫，像是常备军，实际上，时期也只一年，数额也仅有七八万人。结果全国皆兵，并不够用。遇到打仗，各地调遣，如会稽吴楚，远赴渔阳上谷，也不方便。所以全国皆兵制，在中国论，一则军队数量太多，二则训练太简略，调动不方便，结果全国皆兵，弄得有名无实，一旦起了问题，还是解决不了。再次讲到政府组织，上面说过，皇权相权是分开的，皇室和政府也是分开的，这话固不错。但中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节，反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地。但也有坏处，碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的职权。并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定他不能过问首相的事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。这样一来，皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死时，他的太子已先死，他要把帝位传给小儿子昭帝，他却先把昭帝的母亲处死。他知道小皇帝年幼，母后在内管事不好，但皇室总还需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了，宰相哪里能预闻到宫内事。于是武帝临死，派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇宫里的代表人，霍光是皇家亲戚，有资格来代表皇家。但照理，宰相早就是皇宫里的代表人，他该就是副皇帝，现在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宫里另设一个大司马大将军来专帮皇帝的忙，如是就变成外面有宰相，内面有大司马大将军，皇宫和朝廷就易发生冲突。当时一称外廷，一称内朝。大司马大将军霍光辅政，他是内朝领袖，外廷则仍由宰相统治。后来昭帝死了，立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了，另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集九卿开会。有人说：该请宰相参加。霍光说：这是皇帝家事，用不着丞相政府领袖参加，我们只议定请示皇太后就完了。霍光的一番话，初看好像也有他的理由。他把皇位继承当作皇室私事，皇室事不必要政府领袖来预闻。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位继承是政府事，并非皇室事。这并不是我们用现代观念来强说历史，在当时历史情实早本如是。所以在高后四年，曾有一诏书，说皇帝疾久不已，不可属天下，命群臣公议替代的新皇帝。吕后尽专权横肆，但并没有说立皇帝不要问朝廷。霍光以后，元平元年，昭帝崩，也诏群臣议所立。可见皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无嗣，及其他变化，仍该依照政府意见公议决定。但这也是一种不成文法，所以霍光得以上下其手。而且霍光纵说政府领袖不必预闻皇室事，而他仍要召集其他政府大僚来公议所立，可见霍光也是情有所怯，并不敢全违背当时习惯。再就另一点说，原先尚书只是皇帝的内廷秘书，而内廷诸职，又隶属于御史中丞，现在皇室又另有一个代表人，霍光以大司马大将军辅政名义来掌领皇帝的秘书处，他不让外面宰相知道皇室事，他却代表皇室来过问政府事，如是则皇室超越在政府之上，那岂不是要出大毛病?所以后来汉宣帝想把霍氏权柄削减，便恢复旧制，仍由御史中丞来管领尚书，如是便由御史中丞透过御史大夫，而达到宰相，内廷与外朝声气又通，大司马大将军便没有权重了。霍家也就垮台了。就此一节，可见汉代制度，在皇帝与宰相，皇室与政府之间，确是有一番斟酌的。虽没有硬性规定皇帝绝对不许预闻政治的一句话，这也并不是大失错。而且若要皇帝绝不预闻政府事，那宰相的任命便成问题。就当时历史情实，既不能有民选皇帝，也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所限，并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府，皇帝与宰相之间，遂不免发生许多的微妙关系。汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧，他死了，他须替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出了问题了。汉宣帝以下，霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。到东汉光武帝，惩于前失，因怕大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的，然而这样一来，大司空完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。中国此下政府里的所谓御史台，便是循此趋势，由皇宫渐渐退回政府的。东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换言之，则是由皇帝来总其成。所以后代中国人批评汉光武有事无政，这是以往的历史意见。汉光武自身是一好皇帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问题，也是将来中国政治制度史上一个问题。