首页 -> 2007年第3期
乡村治理一百年
作者：贺雪峰
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乡镇还有两个调动村干部协助收税积极性的办法，一是凭借乡镇干部与村干部的私人关系，二是给村干部以各种许诺，其中最重要的是允许村干部借县乡向农民收取税费，搭车收费，从而让村干部得到经济上的好处。
一旦县乡通过允许村干部搭车收费，从而开了乱收费的口子，村干部协助县乡收税的积极性就出来了。县乡必须要完成税费收缴任务，不然教师工资无法发出，政府无法运转，公共工程和公益事业无法进行。村干部借协助县乡收取税费，搭车捞取好处，虽然不是最佳选择，却是次优选择。
有了村干部的积极性，县乡很容易就将税费收缴上来，这就会进一步刺激县乡建设事业的雄心，也会给中央一个可以在短期内获取更多资源做更多现代化事业从而更快更好地实现现代化的错觉。结果，只要能够收取税费，自上而下的各种达标升级任务就会不断地下达，农民负担就会不断地加重，干群关系的紧张，就会不断在不同地区爆发出来。
上级雄心越大，向农民的提取就越多，农民负担就越重，农民就越是不愿缴纳税费，县乡两级就越是要调动村干部协助收税的积极性，村干部就越是能借协税来捞取个人好处。村干部捞取个人好处越多，村民就越是不满。村民向县乡举报，到县乡上访，县乡不能查处村干部，因为村干部捞取好处的行为，几乎是县乡鼓励出来的，是县乡有意为之的结果。查处一个由县乡鼓励捞取好处（当然不能太过分）的村干部，就会吓倒一批村干部，就会影响村干部的协税积极性，从而就会使县乡无法维持政权运转。
在1990年代，县乡村三级很快便形成了一个利益共同体，在这个利益共同体的作用下，不出十年，农村就被搞得近于破产：农民负担高，村级债务重，村集体资源变卖一空，干群关系紧张。国家通过乡村利益共同体来汲取资源的体制，终于走向反面，不能维系下来了。这与1911年和1949年十分相似。
总结1990年代以来十多年乡村治理由治到乱，由农村一派欣欣向荣到“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，由干群关系很好到干群关系极其紧张的变化，是十分重要的。造成1990年代以来十多年这种由治到乱变化的原因，恰是国家汲取资源的结果。如前所述，国家从农村汲取资源，是中国内向积累式现代化的必然结果，也是中国可以建立完整工业化体系的原因。1990年代，中国已经建立了完整的国民经济体系尤其是工业经济体系，以工哺农，以城带乡战略已经有了一定的实施基础，农村本来可以休养生息。但为了进一步加快中国现代化建设的速度，国家主观上希望农村可以为中国快速现代化作出更多更大的贡献。
但是，在人地关系紧张，农民现金收入很少的情况下，国家要从农民那里提取资源，必须有一个与农村基础相适应的组织体制。人民公社解体以后，国家与农民的关系，重新变成了国家通过乡村组织与剩余很少的小农打交道的体制。小农剩余很少，现金收入更少，就无法支撑得起一个庞大的官僚体制，又因为小农剩余很少，国家在与小农打交道时，很难建立一套制度化的办法。在1990年代乡村治理中，乡镇为了调动村干部协助收税积极性，而不得不凭借乡镇干部与村干部的私人关系，或默许村干部捞取非法的好处。村干部为了从村民那里收取税费，而不得不软硬兼施，不得不调动各种私人关系乃至身体暴力，乡村为了共同完成收税任务，而结成利益共同体，合谋以不能上得台面的办法（如村干部报告乡镇，由乡镇出面到村中拔“钉子”等），这些办法都是不能制度化的潜规则。也就是说，在农民剩余很少的情况下，无法建立起制度化的低成本汲取资源的体制，特殊主义基础上的汲取资源方式，则必然形成乡村利益共同体，造成政权建设的内卷化。国家在试图从农村提取资源用于建设现代化事业时，却发现农民实际上承受了几倍于国家提取资源数量的负担，其中的差额，大量被县乡村这个利益共同体所耗损。国家只得到了很少的资源，农民承担了过重的负担，县乡村三级则不仅得到了正常运转所需的资源，而且从农民负担中留用了过多出于个人目的的部分（比如县政府修建大广场，并从中得到回扣，至少是得到政绩的好处）。农民的不满日益增加，乡村利益共同体越结越紧。只要还可以从农民那里提取到资源，只要村集体还有资产可以变卖，只要村集体的信用还可以借到现金，乡村利益共同体就不会破，农民的不满就还会长，国家就还会以为可以轻易地从农民那里提取用于更快现代化的资源。而一旦农民因为无力缴税而不愿再缴税，村集体资产已经卖光，信用已经破产，则县乡无论想出什么办法，也不再能够从农村提取资源，村干部因为不再有好处而不再愿意担任这个已无荣誉的职务，国家则突然发现，原来只要愿意做就可以做得成的事情，已经付出了惨痛代价，现在想再从农村汲取资源做任何事情，都变得极其困难。乡村治理进入一个拐点。
进入二十一世纪后，这个拐点以多少有些出人意料却又合乎情理的方式表达出来。这就是2003年开始在全国推行的农村税费改革及很快就进一步变成取消农业税的政策。说有些出人意料，是中央取消农业税的决定，在很短的时间，十分仓促地决定下来，之前还在设想由费并税，规范和减轻农民负担，并投入大量精力、时间进行试验和推广，并将农村税费改革称为农村的第三次革命。而合乎情理，是指到二十一世纪，其实自分田到户以来，中国已经建立了完整的国民经济体系，从农业中提取工业化的原始积累阶段已过。国家的主要财政收入已经不再来自农业和农村，而是来自于工商业和城市。国家有能力减轻甚至取消农民负担。
1990年代国家试图从农村提取资源，以加快现代化速度，却在很短的时间造成了农民的严重负担和农村的严重衰败，这时只是因为中国已经建成完整的国民经济体系，已经实现了工业化，而可以采取断然的取消农业税的措施，来缓解乃至从根本上改变前一个时期农村政策失误所留下的严重后果。而如果因为从农村提取资源造成农村衰败，而国家又没有建成完整的以工业化为基础的现代国民经济体系，国家就不可能通过取消农业税，来缓解乃至根除因为国家提取资源造成的严重后果。这正是1911年和1949年两个年头所代表的两个时代悲剧的原因所在。
中国要实现现代化，就必须要建立完整的工业体系。在既缺少外援，又缺少对外殖民扩张条件的情况下，建设现代化所需要的资源，只能从农村提取，如何从农村提取较多的资源，而又不引起农村的严重衰败和农民的坚决反抗，就不只是国家不能向农民收取太多太重税费的问题，而且国家不能让一个内卷化的中间层来浪费这些宝贵的资源。
从二十世纪中国乡村治理的全程来看，在1949年前，国家从农村提取资源，一直没有克服政权内卷化的严重弊端，因为国家没有找到一个与剩余很少的小农直接面对面时所可以依托的制度化手段。特殊主义必然带来交易成本的迅速上升，必然造成基层利益共同体，必然导致地方政府和地方势力借国家汲取资源的要求，将负担无休止地转移给农村中的弱势群体的后果，而基层利益共同体却从弱势群体的破产中获得额外好处。这当然是不可持续的，终究，农民的不满变成了普遍的反抗，国家为现代化目的的汲取，丧失了合法性，革命不只是发生了，而且成功了。
1949年前的革命成功，只是在推翻前朝方面成功了，却没有在现代化建设方面取得突破。中国完整的以现代工业为基础的国民经济体系，是在新中国成立以后，至改革开放前建成的，其原始资本积累主要来自农村。换句话说，在二十世纪中国历史上，只有新中国的前三十年，国家在从农村提取大量资源时，没有造成严重的农村衰败和农民的严重不满。正是这个时期农民为工业化提供的积累，建成了现代的工业体系，从而使中国可以在二十一世纪初的农村再次出现危机时取消农业税，以缓解乃至解决农村的危机。
1949年至改革开放的三十年，是人民公社体制主导下的三十年。人民公社“三级所有、队为基础”的体制，使中国在内向积累式的现代化中，找到了一条国家可以低成本与农民交易的办法，克服了二十世纪上半叶国家政权内卷化的积弊，从而为中国现代化打下了扎实的基础。
回顾二十世纪中国乡村治理的历史可以看到，在中国必须从农村提取资源建设现代化的背景下，能否找到一个制度化的办法来降低国家与农民交易的成本，防止政权内卷化，是中国现代化能否成功的前提。从二十世纪乡村治理的实践中看，只有人民公社制度成功地解决了国家与农民的交易问题，从而为中国现代化提供了基本条件。人民公社存在诸多问题，尤其是因为人民公社集体所有，造成劳动剩余与劳动投入之间的弱相关，使人民公社的监督成本很高，但人民公社规模较大，降低了农村公共品（尤其是农村水利）供给中的组织成本，降低了国家与农民交换中的交易成本。如果没有人民公社体制，而在1960年代即发生1990年代末期因为缺乏组织手段的资源提取所引发的“三农”危机，则因为还没有建立完整的国民经济体系，工业还无力反哺农业，国家无力取消农业税，乡村利益共同体的腐败加速，农民的不满日甚，其后果就可能会无比严重。
贺雪峰，学者，现居武汉。主要著作有《新乡土中国：转型期乡村社会调查笔记》等。
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