首页 -> 2007年第3期
乡村治理一百年
作者：贺雪峰
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2006年取消农业税，无疑是一个具有历史意义的事件。取消农业税及国家开始实施以工哺农、以城带乡的新农村建设战略，意味着中国历史进入了一个新的阶段。而就农村来说，取消农业税不仅意味着两千多年来一直作为国家主要财政收入来源的农业税赋的终结，而且意味着中国已经完成内向积累的工业化阶段，进入了全新的现代化建设时期。
回顾二十世纪中国乡村治理的历史，如果依据国家与农民的关系状况，可以清晰地划分出几个相当不同的时期，其一是晚清至民国的二十世纪上半叶；其二是建国后至改革开放前，尤其是人民公社时期；其三是分田到户后至2006年取消农业税前。2003年全国农村推行税费改革开始，即为取消农业税作了准备。二十世纪的以上三个时期都面临着中国要通过内向式积累以完成工业化建设任务，都要实现毛泽东同志所说实行“大仁政”的富国强兵的历史使命。但是，三个时期在完成以从农村提取资源为目的的内向式积累方面的能力及效果方面，差异极大，在处理国家与农民关系的方式方面也差异极大。二十世纪的历史是刚刚过去的历史，从乡村治理角度总结这段历史，有助于客观地看待二十世纪历史，并有助于理解新世纪取消农业税的深刻原因。
从改革开放以后的乡村治理开始讨论，可以找到更多鲜活实证的资料，也更容易与读者的所见所闻勾联起来。1980年代初，全国农村分田到户，人民公社解体。从国家与农民关系方面看，人民公社时期，国家通过人民公社“政社合一”，“三级所有、队为基础”的体制，将农民组织起来，国家与人民公社打交道。人民公社解体后，国家不得不通过乡村组织与近两亿农户打交道。从农民方面看，因为将生产单位划小到中国传统社会中一直作为小私有单位的家庭，而焕发了家庭的内在积极性。分田到户后不久，一方面农民的劳动积极性被调动起来，一方面粮食收购价上调，化肥供应突增，良种迅速推广，加之人民公社时期修建的水利设施发挥作用，粮食产量持续上升，农民收入快速增加，农村一派欣欣向荣的景象。
但是，好景不长，受制于中国人多地少的结构性约束，到1980年代中后期，农村经济增长重新出现问题，一方面粮食增产空间有限，一方面农民增收困难。在1980年代，分田到户同时给农村带来活力的一个因素是乡镇企业的崛起，但乡镇企业分布极不均衡，在广大中西部地区，乡镇企业既无资金、资源，又缺市场。在1990年前后，“三农”问题开始凸现，农村中的各种矛盾变得尖锐起来。
进入1990年代，众所周知的农民负担引起社会持久关注，并成为乡村治理的痼疾。自1990年开始，中央有关部门即下发禁止加重农民负担的文件，至1990年代末，仅下发的中央级减轻农民负担的文件就有二十多个，但农民负担屡减不轻，屡禁不止。不仅是农民负担问题无法解决，而且诸如乡村债务恶化、乡村干部腐败、干群关系紧张、农民群体上访等严重问题也是层出不穷，越积越多。
要理解1990年代中国乡村治理由治到乱的逻辑，就要考察两个关键词，一是农民负担，二是乡村关系。所谓农民负担，就是农民所承担的出钱出力的各种负担，包括上缴国家的税收，乡村两级提取的“三提五统”费用，及其它各种要由农民出钱出力的达标升级事业，诸如“某某工程人民建”之类。上缴国家的税收和乡村两级提取的“三提五统”，虽然用途不同，但大体都可算作国家对农村资源的汲取。各种自上而下的达标升级事业，也可以看作国家致力于现代化建设的努力。换句话说，1990年代的农民负担，是国家为实现快速的现代化，而从农村汲取资源所致。中国农村人口巨大，在中国现代化进程中，内向积累的主体只能来自农村。1990年代由农村继续为中国现代化提供积累，是整个二十世纪国家与农民关系逻辑的延续。
先不论1990年代继续从农村汲取资源是否合理，从乡村治理的实践来看，二十世纪最后十年国家从农村汲取资源的效果却是很不好的。
分田到户以后，国家要从农村汲取资源，就必须通过乡村组织与千家万户小农打交道。总体来讲，中国农村情况虽然千差万别，却大都是现金收入很少的小农。温铁军早就指出，国家直接向剩余很少的小农汲取资源的交易成本极高。国家是如何与小农交易的呢？显然，国家不可能直接面对农户，在国家权力末梢的县乡两级，需要通过村级组织与农民打交道，通过村级组织来掌握村庄的情况，完成向农户的摊派，甚至县乡两级不是直接面对农户，而是将各种达标升级任务和收粮派款任务下达到村一级，要求村一级完成这些自上而下的任务。
村一级是一个多则三千人，少则数百人的熟人社会，是一个内部信息较为透明，村民相互之间比较、较劲，因此相互之间攀比的社会。村一级，村干部行为不轨，村民很容易就知道了。村干部占了村集体的额外好处，村民就会不满，干群关系就变得紧张。因天灾人祸致贫的村民，会得到村中人们的同情，村中有人凭借特权关系偷逃应尽义务，会引起村民的不满或其它消极性的反应。此外，在当前中国农村双层经营的经济制度安排下，村一级往往还是一个经济单位，是一个集体的建制，是一级独立法人。理论上，村民耕种的土地，归村组集体所有，由村组集体进行分配和调整。在个体农户以上，村组集体往往要承担各种公共的事务，因此要向农户提取费用及劳力。村一级是村民共同生产、共同生活及共同娱乐的熟人社会。
村庄熟人社会的特征，使村干部了解村庄内部的情况，只有村干部才有能力正确地分摊自上而下下达的各种达标升级或收粮派款任务，也只有村干部才有能力完成这些任务。离开村干部，县乡两级甚至难以弄清楚村庄内部的情况（在农村调查，经常听说村里有两套人口数量，一套是上级摊派税费的人口数量，较低，另一套是真实的也往往较高的人口数量。村干部以真实的人口数量收税费，而按较低的人口数量上缴）。在缺少村庄代理人的情况下，县乡两级直接到农户家中收税，可能找不到纳税人。农民现金收入很少，从而农民只能承担很少的税费。由县乡直接向农户收税，而农户并无纳税积极性时，县乡与千家万户农户“捉迷藏”的成本极高。
县乡与农户之间的信息不对称，还表现在县乡无法了解农户中哪些人是真正无能力纳税，从而是获得了村民同情的困难户，而哪些人是有钱不缴税，从而因其不缴税而会引发村民连锁跟进的“钉子户”。对于有钱不缴税的“钉子户”，县乡必须用抗税一类的合法话语予以打击，不然就会带来人人不缴税的严重后果。但县乡不能以“抗税”来打击真正的困难户，因为这种打击不仅不人道，会引发村民的反感，丧失政府的合法性，而且不能为征税提供多少贡献。
即使打击“钉子户”，也不能乱打，不能打到硬钉子上去。打击“钉子户”，必须对“钉子户”及其对其他村民的影响进行细致评估，能否拔下钉子，拔什么钉子最有利于起到杀鸡儆猴的作用，从而最有利于将税费收上来，这些只有村庄内部的人知道。县乡两级在缺少对村庄情况深入了解的情况下，到村庄胡乱拔钉子，就会只收很少的税，却要花费极高的成本，并丧失过多的政府合法性。也因此，在1990年代，县乡要拔钉子，就得听村干部汇报，由村干部安排，只是到了现场，村干部不直接出面，而由县乡出面。
也就是说，仅仅是从农村收税一项，首先要由村干部核税，其次要由村干部找到纳税的农户，再次要由村干部通报如何减免税费及如何打击“钉子户”等等工作。没有村干部的配合，县乡两级很难从农户那里低成本地收取税费。
但是，村干部是村庄熟人社会中的一员，他们世世代代生活在村庄中，将来还要在村庄生活，村干部协助县乡收税，而农户又无纳税积极性时，村干部会损失在村庄中的声誉。如果村干部不能从协助收税中获得足够好处，村干部就不会积极协助县乡从村庄中汲取资源。县乡向农民提取越多，农民越是感到无力承担税费，从而越是不愿缴纳税费时，村干部就越是不愿意凭着党性、习惯、乡村传统的上下级关系及乡镇政府的威胁，而协助县乡收税。
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