首页 -> 2002年第1期
市场失灵的乡村
作者：温铁军
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缓解三农问题的出路
解决三农问题要有战略眼光。要以人为本。中央和国务院高瞻远瞩制定了十五计划，提出加快城镇化，加快西部开发，这种国家战略计划，应该定向解决中国最难解决的问题，即三农问题。
第一，西部大开发要以人为本。
为什么政府把国债投资、加快西部开发和解决三农问题作为战略来考虑，就是因为国债投资来源于以前、现在，或者将来的税收。因此，这种投资本来就应该定向地解决三农问题，不能出去招标把投资给外部的企业。
西部开发的项目能否对应解决就业，能否调节资源和人口的严重不平衡，应该是评价投资效益的重要标准，而一般的可行性研究不能作为主要依据。假如没有战略眼光，不能把是否有利于解决中国三农问题作为重要评价标准，不能把促进就业作为重要内容与西部大开发的国债投资结合在一起，我们可能最后建立起漂漂亮亮的高速公路和铁路，可是沿路没有人，没有人就没有消费，就没有人类的活动，就没有经济需求。
如果国家投资能够采取比较传统、可能比较慢的“以工代赈”，尽可能地多用劳动力，情况会好得多。西部大开发还应该为国家解决制造业的生产过剩问题，我们已经大量积压一般消费品，干脆拿来搞以工代赈，修路、修水利，都要挖土方，应该少用机械多用人，用了人才能消费这些商品。消费了这些商品，就可以拉动相关产业的发展。如果对外招标，把工程承包给国外大建筑公司，那些大机械一上，外国人把钱挣走了，我们的内需能上去吗？制造业能开工吗？能带动相关产业吗？既然知道占70%人口的农民消费弹性下不来，为什么不采取一些土措施呢，难道能财政补贴、发钱消费？不能。
为什么说西部大开发的当务之急是上水利工程呢？因为西部有数以亿计的干旱土地，光热条件好，只要上了水，它就是良田沃土，就像塞上江南。如果引水工程能够完成，那么可以“以工授地”，比如农民在工地上干了三年，可以授十亩地。这样，人口和资源的不平衡相对能够得到缓解，农民的收入可以相对得到提高，对国内的扩大内需相对也会有好处。怕就怕技术知识分子误国，以为只有高技术才是对的，还是喊大跃进那种 “多快好省”的口号。这种思路在几乎所有发展中国家都被证明是一种致命错误。
所以我们说，国家投资和西部大开发的战略，需要考虑用土办法，用传统而有效的办法来实施。国家计委主任曾培炎对十五计划有一个漂亮的概括，叫“以人为本”。怎么“以人为本”？开发项目以能否促进就业来评价就叫以人为本。而如果只强调招标采购，强调大设备，不是以人为本，是“以资本为本”。
我们高度评价十五计划，因为西部大开发可以在正确操作的情况下，调整我国人口与资源之间的紧张，可以在一定程度上拉动相关产业的产出和效益。一个大国内部结构的调整，本来可以维持中长期的发展。
第二，城镇化建设。
一般人讲城镇化建设，不外乎说要放开户口。其实这只是表面的问题。即使放开了户口，农民也不见得愿意住到城里去，因为住在城里的费用太高，这种高门槛是根本性的障碍。问问农民，谁愿意面朝黄土背朝天，土里刨食？问他愿不愿意到城里来住现代的房子、压柏油马路呢？愿意。但是要给他条件和机会。
导致三农问题恶化的最为根本的原因还在于人地关系紧张这一基本国情矛盾日益严重。这种情况下，发展城镇化绝不只是要放开户口，而是要允许农村集体土地进入一级市场，允许以农村土地的使用权折算换城镇土地的使用权。土地作为农民社会保障的根据，既不能私有化，也不能被剥夺。我们可以通过相关的制度设计，寻找解决城镇化中征占土地问题的办法。例如，通过设立土地基金上市，其收益支付农村公益事业，这就可以以此来替代土地的社会保障功能。还可以允许农民宅基地流转，与集体进行收益分配；或者允许以集体为名的建设用地作股参与国家投资的建设项目，在此基础上建立无地农民的社会保障等等，这些措施都可谓用心良苦。
城镇化的第二大问题，就是加快城镇化建设必然带来的投资和金融问题。可以适当地、有指导地、有计划地、有步骤地搞活农村金融，聚合必要的民间资金，用于城镇发展。
事实上任何一级政府都试图集中本地全部的投资，定向用于本级政府所在地的建设。如果要发展镇，镇一级政府也必然会集中它的全部财力建政府楼啊，建广场啊，修马路啊，等等一类事情。以往不是没有教训，比如从1980年代起苏南的城镇建设就发展得很好，它从哪里来的资金呢？从乡镇企业来。乡镇企业没有利润的情况下，政府占用乡镇企业的贷款搞基本建设，结果把苏南的乡镇企业搞得债台高筑，纷纷解体或转制，政府高债务投资形成的这些社会公共品，没有获得收益的可能，甚至连回收投资都没有可能。所以现在出问题了。说民间投资不能替代政府公共设施投资不错，但是并不是民间投资不愿意投资城镇建设，不过公共设施的收益问题涉及到部门垄断下的权力规则。我们现在几乎所有的公共设施的使用都是要钱的，并且经常是垄断性的高收费。除了国防、外交等少数方面之外，符合西方经济学概念的那种公共品在中国很难找到。我们的公共品不仅收费，而且长期稳定收费，因为养着一大班人。
投资基本建设的风险大，但是成功的机会也多。比如上海最近修沪青平高速公路，农民通过集体土地使用权入股参与高速公路建设，高速公路的一部分收费每年拿出来用于农民的基本生活保障。很多地方有这种经验，不是没办法。
加快城镇化建设的第三个方面问题是首先要改制。如果不改制，目前加快城镇化建设无异于是对农民一场新的剥夺。我们现在实行的是市管县、镇管村的制度，这是典型的城市中心主义。实行镇管村，就可以依托传统体制伸手向农村去要钱，用于镇中心区的建设。所以，如果不把镇改为自治镇，享有和村民自治同样的地位，自治体之间平等交易和对话，加快城镇化建设很难保证不是对农民新一轮的剥削。因此，我们说，既然县以下的农村几乎没有什么剩余，而有限的剩余也高度分散，政府和农村之间按现在的制度进行交易，成本过高。因此，需要加紧推行乡村两级包括镇在内的自治。可以由自治体直接对县政府，不要再试图由政府去直接面对九亿农民。
如果按照现行体制镇作为一级政府，就必须有行政费用的支出，如买车、接待、发工资，等等。可现在的村就没有这些行政开支，历史上自治村社的领导者不是官，只是氏族或者社区的精英，平时不领薪水。大家选举他出来，是对他的道德和能力的认可。我们说的村、镇自治，实际是指只有在需要的时候自治机构才发挥作用，不需要的时候形同虚设。陈平十六岁为乡里宰，相当于社区长，他的作用只是在祭祀的时候，把屠宰的牲口分配给大家，比如牛头给谁，牛尾巴给谁。平时没什么事情，该干什么还是干什么，该放牛还是放牛。中国历史上的自治社会领袖，跟现在西方的镇长相似，不拿薪水，只在需要的时候出来。
这中间当然有好处，好处就是他能够有效地调控村内资源和分配村内收益。而在社区血缘关系的制约之下，那么多双眼睛盯着你，社区领导就不仅仅只有经济人的理性，他还有道德理性。中国几千年的小农社会靠什么维持，难道都是靠经济人理性维持吗？差矣。那么多社区精英，比如延安时期的李鼎铭先生为什么能当开明士绅？他要狠狠剥夺农民行吗？很多地主诗书传家，秉承仁义理智信的道德传统，并不是那种青面獠牙的套话能够概括的。否则他们也不叫社区精英了。如果这样，中国早完了。民国后期之所以出现那么多恶霸，是因为国民党四大家族在内外交困之中加剧对农村剥夺，导致基层“劣绅驱逐良绅”。其中对我们的教训，恰恰是如何维持良绅管理下的乡村自治。
全国农村按行政村算有七十多万个，如果把九亿个农民主体变为七十多万个村级主体，政府的交易成本会大为减少。所以我一向认为，既然《宪法》、《民法》、《农业法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》都明确规定农村土地归集体所有，村社是一级主体，那么为什么这一级主体却没有法律地位呢？为什么它不能直接面对县一级机构呢？为什么要这些部门七顶八顶大盖帽、几十种工作制服都要下农村去执行本部门的命令呢？所以，如果真正从解决三农问题的需要出发，就必须有一系列真正适合农村实际情况的政策。随着国家十五计划的贯彻落实，我相信在目前仍然非常艰巨、非常复杂、非常严峻的三农问题，肯定会逐步得到缓解。
温铁军，学者，现居北京。主要著作有《中国农村基本经济制度研究》、《三农问题：世纪末的反思》等。