首页 -> 2004年第6期
群体利益的表达如何可能
作者：陈映芳
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我感觉到我们在基层面临着这样的问题：又想帮老百姓解决就业难的问题，同时还面临着上级对我们地区工作的要求的压力问题。
但是我觉得我在基层工作了那么多年，也有一个悖论，就是我们想要对群众负责的话，就不能对领导负责。
那么这样的话，回过头来我们去处理这个问题的时候，我们也觉得比较被动。就是一个我们去履行——就是去拆违章的干部对基本情况的熟悉程度、了解程度；还有一个就是，我们在基层做的一个最大的问题，既要考虑到老百姓的生存问题，又要考虑到我们的上级领导对我们的工作要求问题，这两者要很好地结合的话，好像有难度，真的有难度。（访问记录）
当然，从理论上来说，上级政府的决策与市民的利益诉求之间，应该有一致、相通的一面，至少当对立、冲突发生时，市民有申诉的渠道，双方有沟通的平台。但由于目前市民利益表达渠道的不通畅，以及民意影响决策还缺少政治的制度保证，市民利益诉求无法落实或利益受损的情况频频发生，而且官民冲突的结果往往取决于官员的意志。调查中我们还注意到，在“区领导—街道干部—居民”这三者关系中，街道干部即使对居民的利益诉求有较多的了解，也具有一定的同情心、责任心，但他们其实也缺乏相应的渠道和手段将民意上达给上级政府。一般情况下，涉及居民生活的问题，归区的各委办局职能部门主管。而在S街道所属的区，在街道与区委、区政府之间，还有城工委相隔（城工委与区的各委办局并级）。由于街道干部一般极少有机会直接与区领导沟通，只能将问题反映给城工委，而城工委并没有权力责成委办局解决下面的具体问题，还是只能将问题酌情上交区领导，由区领导酌情责成各委办局解决。层层上递再下传的过程中，一些问题被过滤掉，一些信息失真。仅就这个意义上说，区委、区政府的决策与居民利益诉求的脱节，也在所难免。而当来自区政府的行政任务与社区居民的利益诉求发生矛盾时，街道干部出于自身的政治利益需要而倾向于扮演积极、顺从的行政官员角色，这是完全可能的。
这些，在目前已成为居民与基层干部之间产生纠纷的基本原因。对此，作为事件当事人的居民有明确的意识：“现在事实上还是在我们的体制上有问题，因为他这个干部不是我们老百姓选出来的，他这个干部是上头派下来的。如果这个干部是大家下面民意选出来的，就不会这样了。”
居民在市政建设和社区公共事务中，目前尚缺少参与的途径，也缺乏真正的利益代表。像本文个案中的居民，“十年来，我们对街道是一个人都不认识，因为不到街道去。到街道去干什么呢？从来有困难都是自己解决，没有意识到有什么事情就要去找街道解决。”“（有没有参加过居委会的选举？）不参加，谁去参加？我没这件事情，谁都不认识。要么居委会外面贴了纸要募捐，那么我们拿点衣服去募捐募捐，其它都不会认识的。”这些情况，对于政府平时推行政策的前期成本来说，或许不无益处。但是，一旦利益纠纷发生，事情就可能朝着相反的方向发展。“就这件事情以后，你像我们到街道，打电话打进去，他总机先问你：你什么地方，你找他有什么事情？一下就回绝掉了，大概有这个规定的，就是党委书记的电话不是随便接的。”与街道缺少沟通渠道的居民直接找到了区里。据他们自己说，上访并没能解决什么问题：“我们到区里面跑了十七、八趟都有，区长都没碰到过。”
不过，由于居民到区里、市里反映问题属于越级上访，这又使事情复杂化了。按街道干部的说法，“从指标的归口来讲，算我们的指标，算我们街道没有接待好，他就越级上访了。但是他这样上访的结果是（区政府）要敲我们社会稳定的指标。但是他们在没有办法的情况下，一开始没有找到我们，因为Z是比较熟悉区里面的，我们原来城工委的G书记也帮助过他，他就直接找到区里了。后来区里面，G书记正好在窗口接待，就说你这个应该直接去找街道，他们帮你解决。他才回过头来找我们的。但是已经把我们的指标给敲掉了。”
这种来自上级的对基层干部的行政压力，表面看来与居民上访的直接意图相符，也被居民认为是解决问题的有效途径，但它同时也可能转化成基层官员对居民的不满情绪甚或报复心理，从而加深双方间的对立。在这个事件中，主管干部与居民间的情绪对立，表现得尤为突出。
在这里，制度的决定性因素是显而易见的。虽然S街道的事件最后得到了居民较满意的解决。在居民看来，这是他们的抗争取得了胜利（当然他们有的人说，主管干部后来生病不再主事了，这也是他们能胜利的一个偶然因素）。但是，据街道干部说，这最后的结果，关键还是因为区里后来不再盯着这事了。
现在城工委领导不是盯着这件事情，我们就放在这，让老百姓去做。就是在我们文明社区的创建角度来讲，就是要规范、要统一、提高他们的品位。接下来我们要想到的就是，怎么在管理上让它更规范一点，做得好看一点，就是这样。因为我们总是把生活问题放在第一位，现在上面不逼我们了，我们就不做了。（访问记录）
换句话说，如果区里坚持，那下面依然是没有办法的。
从这个个案来看，在街道与居民之间，行政决策的推行或社区事务的实施，基本上还是以从上而下的单向过程为主。居民对于社区事务的自治、民主参与等都还没有真正的开始（注：2003年，上海有大约30％的居委会实施了直选，还有一些居委会在尝试社区事务的听证活动）。在一些街道干部们看来，当一个好的干部，应该多关心居民的疾苦、帮助他们解决困难。但涉及到街道建设、社区事务等等，如果是出于上级的任务要求，那他们就必须单向地推行、执行，即使损害到居民的利益，并遭到居民的反对。在这种情况下，居民作为社区的主体，社区事务须以居民利益为先、由居民决定等理念，目前还难有真正的落实。
几点启示
从本文个案的分析，我们可以看到，在目前这种城市居民基本上没有参与或影响行政决策的权力的制度框架中，政府的行政决策与居民的利益诉求之间、官员的政治利益与居民的经济利益之间缺少有机的联结，对立因之难以避免。而当行政决策损害到居民利益时，居民即使抗争，制度上也缺少改变决策的余地。同时，当居民面临共同的利害状况，成为实际的利益共同体时，政治上、法律上，他们并不能正式结成利益团体来从事团体的利益表达、权益申诉，而隐性组织化的群体事件便成了最有效的方式。此外，在官民纠纷的背后，二级政府（区政府）与基层社会之间的某种断裂引人注目。居民的利益诉求，只能上达到街道、居委会（反映到区里即为越级上访），而行政决策权和资源配置权却多在市－区二级政府。作为基层官员的街道干部一方面也缺少下情上达的渠道，同时他们自身的政治利益也决定了他们扮演居民利益代表角色的局限。
但是，就像我们从这起纠纷中看到的那样，随着居民成为住宅空间的主人、社区经济利益的主体，当利益受损时，他们必然会采取行动来维护自己的权益。这可以说是一个城市居民市民化的过程。如果政府及其基层干部在涉及区域规划、社区公共事务的决策过程中不吸纳居民的意见，那么官民纠纷的频发可以预想。从这一点来说，S街道的纠纷事件的普遍性不言而喻。
与此同时，由于利益群体合法组织化的不被允许，利益受损、利害相共的居民中，决意抗争者便只有轰然而起，从事集合性行动；或者便只能做个体的对抗（在这种情况下行动者很可能被逼入绝境）。另一种情况便是在有人领头的情况下，以隐性的方式组织化，从事较有序的群体行动。这种方式无论对于居民还是政府，都意味着较高的风险和成本。抗争者，有被政治化、非法化的危险，领头人更可能被“枪打出头鸟”。而政府一方，因居民的组织化、行动化的隐蔽性，对其不能不保持高度敏感的警戒态势。这种状况必然加深相互间的戒备、对立状态，使问题更趋复杂化、尖锐化。如何充分承认社区居民经济利益的正当性，同时让他们的利益表达行动（包括团体表达的行动在内）合法化，并使居民利益诉求与政府行政决策的有机连接制度化，已经成为城市政府无法回避的政改课题。
而本文所举的例子，作为城市下层居民的可称成功的群体性利益表达行动的个案，有两点需要补充说明的是：首先，在这样的原工人新村住宅区，“下层精英”的存在，是居民们能够从事较理性的群体表达行动的一个重要条件。这样的情况，在“城市下层”的利益表达中有一定的特殊性。在其它一些城市贫困群体集中居住的住宅区（如棚户区、外来民工集中居住地等），居民的利益表达/申诉行动多表现为个体行动或集合行动。另一点是，与其它一些由住房动迁、征地等引起的利益纠纷、群体事件不同的是，本个案的纠纷，除了区、街道的市容整顿政绩需要以外，并没有涉及城市政府更大、更深的利益背景，这或许可说是居民要求最后得以满足的一个重要的因素。
(笔者指导的硕士研究生王佩媛自始至终参与了本调查，对本研究有重要贡献)
陈映芳，学者，现居上海。主要著作有《征地与郊区农村的城市化——上海市的调查》（主撰）、《在角色与非角色之间——中国的青年文化》等。