首页 -> 2001年第2期
重新解读我国农村的制度变迁
作者：温铁军
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纵观百年中国，人们不难发现：前五十年中历经三种政权，发生了三次“土地革命战争”。而新中国建立后五十年尽管国内无战乱，但也仍然发生了三次以按社区人口平均分地为实质内容的改革。
由此可见，无论是三次革命还是三次改革，百年农村基本制度变迁的实质已经跃然纸上：以农民为主体、以“平均地权”为内容。
新中国三次农村土地制度变革分别为：1949—1952年的土改，1978—1984年的“大包干”，1997—1999年落实“三十年不变”的延包政策。每次的间隔不过二三十年，也不过就是大约一代人罢。这就难免使人困惑：假如外部条件难以改变，我们能否改出这样每隔二三十年就不得不“再来一次”的不断循环?
与建国前相比，新中国农村经济制度的资源约束不仅是刚性的，而且越来越严峻，五十年间农村人口从四亿增加到九亿，人均耕地面积相应减少了一半多。结果是：人地关系越紧张，土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产功能，也就越得体现公平原则按人均分。于是，中国农地通过这样几次按人均分之后，就接近于全面“福利化”了。而当土地这个农业第一要素已经演化成了九亿农民安身立命的福利基础，并被各种长期政策固定下来之后，人们却又无可奈何地发现：我国户均只有0．41公顷的家庭农场，没有可能在WTO原则约束下与国际上平均数百公顷的大农场竞争，更遑论农业的现代化了!
并且，由于政府与高度分散的、细碎的、兼业化的和剩余很少的小农经济之间交易成本太高，也难以有效管理。于是，原来已经列入改革计划，并且一度初试市场化改革的国有粮食系统和供销社系统，由于至今仍然是唯一能够自上而下贯彻政府农产品收购和价格政策的组织，所以就需要继续替政府解决与分散农民的交易问题(虽然交易费用并不低)。这使得政府尽管明明知道这些部门自身问题越来越多，但就是离不开它们。
这方方面面的复杂情况使我们进一步认识到：我国农村任何过去的、现在的和将来的制度安排，其实都不过是宏观环境制约和要素结构变化的结果。
我在多年的调查研究中，也多少读了几本书，于是感悟到：无论是通过革命，例如解放前的“三次土地革命战争”；还是通过改良，例如“大包干”或者“股份合作制”；总之农村最终形成的基本制度，必然得要取决于我们这个人多地少、农民人口占多数的国家的某种“内生性变量”。换言之：中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不可能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，因此，对于我国农村问题的认识就不能照搬外来的理论去解释。
1987年农村改革试验区创立之初我曾经提出：中国应该研究的是农民、农村和农业这“三农”问题，而不是单一的农业经济问题。尽管现在我们有幸看到，当年提出的“三农问题”已经得到广泛共识。但我当时的大胆质疑，确实出于我并没有意识到这是对农业经济科学已经形成的理论体系的挑战。好在我原本不是理论工作者，自己没有“本本”，因此能够不断虚心向理论界学习，并有特殊条件在自己从事的农村试验区中身体力行，才更明白读书易而实践难。这个认识过程也就要求我只能从脚下这块热土出发，进行从实践到理论的研究。有鉴于此，这里讨论农村问题的方法，也就与一般规范研究不同。
九十年代下半期以来人们看到：一方面，过去毁誉参半、但仍然被政策文件肯定为“异军突起”的乡镇企业，近年来正在金融、税收和政治环境相对恶化、大面积推行“股份制”改革之中，逐渐脱离过去承担的、替代政府的“以工补农”和缓解农村剩余劳动力的就业压力等职能。农民的非农收入随之下降，大量过剩劳动力于是在全国涌流(甚至流向世界)；城市于是惊呼流动人口犯罪为主的“第五次刑事犯罪高峰”。另一方面，农村小城镇本来已经静悄悄地搞了十多年，当它现在才终于被当作“小城镇、大战略”而予以肯定的时候，却已经很难再像开始不引人注目时那样起到集中乡镇企业和吸纳农村人口的战略作用了。
近年来下乡调查的人常常听到：农户家庭经营在种植业上已经是负收入了，乡镇企业改制后也不能补贴农业了，农民外出打工越来越困难了，高利贷死灰复燃了，农民承担的税费征收越来越沉重了，农村社会矛盾越来越尖锐了，基层组织的控制能力却越来越弱了，但愿这些情况只是危言耸听，我们也不必对此杞人忧天。
出于现实意义，农村基本制度变迁的研究不仅应该针对关系农村稳定和农业可持续发展的重大问题，而且应该有助于人们对“有中国特色的社会主义初级阶段理论”的理解；尤其是应该对大包干以来兼顾了各种不同意见的四句政策语言［“统分结合，双层经营，稳定家庭联产承包责任制，发展壮大集体经济”这四句中央农村工作部门之外的人常常感到语焉不详、但我们必须重复的政策语言，是融合各种不同的，甚至对立意见的表述。自从1984年的第三个一号文件全面肯定了农民创造的大包干以来，历年的中央农村工作文件都必须把这四句话一字不改地写全，直到1998年的十五届三中全会才修改为：“以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度”(参见《中共中央关于农业和农村工作的重大决定》第7—8页，人民出版社，1998年lO月)］和现在已经重新修改过的文件提法奠定科学的理论解释。我们也看到，在农村发展决策领域的研究上，这种通过文件语言表述的农业基本政策，从来就因其与国家法律和外部制度环境的差别而不断引起争论。农村改革二十多年了，争论不仅没有结束，而且由于资源禀赋这种宏观环境对制度变迁的制约日益严峻而不断深入着。
农村基本经济制度问题的提出
早在1986年，当时中央和国务院的农业与农村经济政策的主管部门就讨论过，是否有必要在“大包干”全面推开之后，适时提出相应的“农村基本经营制度建设”作为今后一个时期农村改革与发展的主要政策内容。
那时讨论这个问题的背景有两个(参见杜鹰、温铁军等主编《认识与实践的对话》一书中的“开篇”，中国农业出版社1997年12月第一版)：其一是由于1984年粮食大丰收形成“卖粮难”压力下进行的农产品流通体制改革，又在1985年接踵而至的粮食产量下降压力下进退两难，由此导致对“第二步”农村改革内容产生分歧；其二，农村政策部门自身并不以大包干所创造的农产品产量增长自诩，认为“包产到户所解决的问题，远不如它引发出来的问题更多”，并且在1986年开展了在“国民经济成长新阶段”的农业和农村经济如何进行组织创新和制度创新的讨论，亦即“后包(后包产到户的简称)”问题的讨论。
在这种背景下，曾经在我国农村改革中起重大推动作用的“中共中央1号文件”到1986年为止共发布了五个，此后则不再发布。1987年发布的“中共中央5号文件”系统阐述了今后