首页 -> 2001年第1期
民主与民主的神话
作者：潘 维
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方民主制”以人口众多及避免“多数专制”为由拒绝直接民主，拒绝人民“广泛参与决策”。小国寡民的时代能实行“人民广泛参与决策”，但那个时代已经“黄鹤一去不复返”。小型社区的民主则与国家的政体基本不相干，如民主化了的台湾省就正准备取消在威权时代建立的“乡村民主自治”。
第二，民主导致言论、出版、结社和集会的自由。“四大自由”是自由选举领导人的要求，民主制的确倾向四大自由，自由程度越高，选举就越公平。然而，选举本身并不必然导致言论、出版、结社和集会的自由，这些自由必须靠中立和有效的执法来保障。在缺少法治的“新兴民主国家”，是否有清晰的法律规定是个问题，但主要问题是缺少中立和有效的文官体系来保障四大自由。在缺少法治的后进国家，民主选举未能消灭针对自由言论而使用的暴力，也未能取消关于使用暴力的言论自由。换言之，民主制要求四大自由，却不提供四大自由，甚至经常以“人民多数”的名义侵犯四大自由。比如被很多西方人认为缺民主的香港有四大自由，大多数被很多西方人认为有民主的国家却无力保障四大自由。
第三，民主意味着制衡。制衡的本意是政府机构内部的分权，如立法、行政和司法的三权分立。这也是法治的范畴，不是民主选举的必然结果。选举并不导致政府部门之间的制衡，民选的领导人也不一定尊重法律规定的制衡。在许多第三世界国家，民选的领导人任内经常握有近乎“绝对”的权力。很多领导人相信，他获得的选票比例越高，人民授予他的权力也越大。选举本身并不能纠正这种错误认识；相反，选举常常是这种错误认识的来源。那里选出的人民领袖经常践踏制衡原则，任意干涉公务员的人事任免，直接干涉司法和公务员执法，行为上与专制领袖区别不大。缺少了有效的分权制衡，民选领袖是让专制者轮流坐庄的制度。
第四，民主能制止腐败。我国知识界不少人相信民主是解决腐败问题的灵丹妙药。腐败不能被根除并不等于腐败无法被控制，这里说的腐败有结构型和政策型两大类。
(1)源于经济结构的腐败。经济结构中很大或很重要的部分受公权力支配，而另一部分受市场支配，这种经济结构为腐败提供温床。最有效的治理是把这种二元的经济结构变成市场经济或者权力支配的经济。但这意味着经济制度的“革命性变革”，如中国八十年代的经济市场化，或五十年代的经济计划化。
(2)源于政治结构的腐败。有赖竞争人民支持的竞争性政府结构也是腐败的温床。在“传统社会”里，血缘、宗法、部落、地域、族群等关系构成种种天然的“裙带网”，获得以及维持政权要靠这个网络的支持。这就使民选的领袖必须以公权回报这个网络的私利。在“现代社会”，民主竞争不以裙带关系为基础。然而，这种游戏的“公平”其实是在于大众的共识，即“成功的”社会集团应当赢得政权，赢得政权者给予支持自己的集团以政策性回报乃是正当的。换言之，比起“传统社会”政治竞争导致的腐败，“现代社会”民主制度的腐败并不减少腐败的程度，只是改变了贿赂的对象。正如达尔早年认识到的：“所有竞争型政治的实质都是政客贿赂选民。”不仅如此，选举需要大量的经费，经费最容易的来源是那些有钱缺权的人。以纪律和廉洁著称的德国和日本均不能“免俗”。日本文官清廉，议会政治却一直腐败。最近在德国爆发的腐败丑闻在西方并不鲜见。
(3)源于国家社会和经济政策的腐败。政府干预经济和社会生活的政策为腐败提供良机，如“产业政策”，计划生育，扫黄打非。民主选举领导人增加政策型腐败的机会，因为利益集团迫使国家增加政策性干预，腐败的机会也随之骤增。减少政策型腐败有两种方法：一是在“社会对政府干预的需求”和“限制政府作用”这两个重要目标之间寻求恰当的平衡，认真盘算得失。二是制定相关法律，追求严格的执法。缺民主的法治政体对付政策型腐败非常有效，香港和新加坡曾是明显的例证。
以往二十年的民主化浪潮并没有减少腐败，民主化使腐败迅速蔓延，成了发展中国家的一个主要政治问题。一些西方学者坚持说，腐败增加只是民主制早期常有的现象，不必大惊小怪。然而，问题不在于腐败会不会在“将来”被控制住，而在于民主到底能不能控制腐败，以及为什么民主化导致腐败不减反增?上述分析表明：民主选举领导人不解决腐败问题，民主反而增加腐败的机会。腐败是通过完善法治来遏制的。没有法治，腐败问题就得不到解决。自九十年代中期开始，中国的腐败类型已经从经济结构型渐变成了政策型，是相对容易治理的类型，但治理的前提是有效的法治。
2．民主制与“西方民主制”的区别
民主制是由人民通过定期自由普选而产生领袖的体制；专制是领袖把自己的领导强加给人民的体制；两者都是由领袖来主导政府的体制，均属人治(personal rule)，即由领袖治国的体制。
关于民主制优于专制的逻辑很清楚，也非常令人信服：民选的领袖并不必然比专制领袖更好地服务于人民的福祉；但民主制给人民提供定期的机会来赶走伤害人民福祉的领袖。换言之，民主并不必然比专制“好”，但一定不会比专制“坏”。但这个精巧的逻辑并没能结束关于民主和专制的竞争。民主制有个致命的缺陷：在自由与秩序的平衡里倾向强大利益集团的自由。民选的领袖需要选票才能当选，而“人民”的意愿因代表自己利益的领袖当选而得到实现。如此民主机制会产生下述三种政治结果：(1)民主制对强大(即“有组织的”或“有钱的”)社会集团的要求非常敏感，越强大的集团在政府里就能得到越多的代表性。(2)由于争夺政府权力永远是立法和行政的最大背景，日常的立法和行政事务被政治化，政治性的事务则与争夺下一轮选举紧密相关，普遍的社会正义不得不让位于争夺多数选票的考虑。(3)“人民”争夺政府权力的自由分裂社会，让弱势的群体绝望，使缺少“公民社会”传统的国家秩序脆弱。
民主选举机制所反映的“价值观”毫不“神圣”，说白了不过是用“普世价值”的闪亮锡纸包装了对强权政治的信仰。民主的“自由”是强大利益集团的自由，是对弱者的政治歧视。
发展中国家大多缺少法治传统，其民主制基本不受法治的限制，因此是纯粹的民主，单纯的民主。在这样的制度里，民主与专制的循环几乎是必然的。其实，保障自由的途径并不仅是民主政体一种。与民主主义不同，传统的自由主义有两大政治主张：一是在规模和职能上的“有限政府”，二是在法律面前的人人平等。
“西方民主制”(或称“自由民主制”)并非单纯的民主制，而是民主与法治结合的体制，是人治加法治的制度。在这个制度里，文官执法系统的独立受到尊重，不受民主选举的左右。竞争领袖职位的各方接受法定程序的严格约束，依法竞争选票，依法竞争立法和执法机构的配额。当选的领袖之间权力分割清楚，相互制衡，