首页 -> 2003年第1期
不平衡发展格局下的“三农”难题
作者：黄 平
字体： 【大 中 小】
随着二十多年来中国社会与经济的发展，现行户籍制度弊端日益凸显，尽管许多城市的外来人口已经占常住人口相当大比例，甚至已经超过当地人口（14），但在整个管理体制和支持系统上，这部分人口仍然没有被纳入当地政府的统一政策的视野。对有些劳力需求数量比较大的地区，外来人口只是作为“劳动力”被接纳，而在许多大城市，外来人口经常处于被“清退”的境地，地方政府的人口统计，还有国民经济核算，都将他们排除在外。当然，随着流动人口问题越来越突出，一些涉及法律权益、社会保障、子女教育、工伤医疗等事件不断被媒体曝光，各地政府，特别是劳动力输入地政府，近年也多对外来人口开始采取务实态度，出于经济发展和社会稳定的需要，各地都不同程度地制订和采取了一些对外来人口的接纳和保护的政策措施。那些外来人口最集中、社会冲突最尖锐的地方，往往也是当地的管理和保障的制度化比较早的地方。
与此同时，外来人口问题越来越受到中央政府的注意，一些改革政策和相应对策相继出台。比如，2001年3月，国务院决定，小城镇户籍制度改革全面推进。将取消小城镇户口指标限制，同时不收增容费，不再规定居住期限；2001年底，国家计委完成的“十五计划”中《人口、就业和社会保障重点专项规划》提出，五年内，将统一全国劳动力市场，取消对劳动力合理流动的限制，建立劳动就业登记制度，确定惟一的社会保障号码，等等。这些决定对于彻底改革城乡分割、地区分割的管理制度的意义是重大的，对于农民工在城市的边缘地位的改善，也会有一定推动。
但是在实行中有大量既有利益需要调整，比如地方利益、本地人与外来人的利益等。有些地方管理层因此也就规定了各种限制性条件，如户口迁入城镇者，须在城镇买房、投资，以及具有相应学历，或者只能迁入部分被指定的地方。（15） 问题在于：中国在未来可预见的二十年内，由于起点和基数已经变了，加上技术和能源等方面的限制，以及内部结构和外部竞争等因素，以GDP为标志的经济增长并不会像过去二十年那样快，城镇产业结构调整还会在原有的下岗和失业人员的基础上造成新的下岗与城市居民失业，城镇新增劳动力的就业压力也会很大。到2001年6月底，全国城镇登记失业人数达到了近年来的最高点（618万多人），其中35岁以下的占到了53％以上！这将与大量迁入城镇的农村人口构成迎头相撞之势。
上一世纪最后二十年里，中国政府主要的工作重点是推进经济增长，特别是用GDP和人均收入去衡量的增长。“发展是硬道理”，这是中国二十年来社会整合和意识形态共识的依据。就业问题，只是到了1990年代末，才被许多学者和政府部门提到了特别的高度，人们才越来越意识到，总体的GDP或人均收入的提高，并不必然意味着就业率也随之提高。相反，有的时候，为了提高劳动生产率或效率，甚至不得不实行大规模的减员“下岗”。现在，每年全国新增劳动力在1500万人以上，主要集中在农村，构成了进城农民工人数不断增加的客观背景。在一些大城市，城乡劳动力完全可能在同一就业市场形成严酷竞争的态势。到2001年9月底，全国城镇的就业人员11367.6万人，比上年同期减少了484.9万人。毫无疑问，今后十年内，总体的就业压力会成为中国经济和社会领域中前所未有的巨大难题。
在这种背景下，再来看中国农村的问题，就知道有些人士关于土地私有化、规模经营、大农场一类的说法，是说得多么轻松啊！
这些关于土地私有化等的说辞，无非是重复了一些根据西方的发展路径而形成的简单“常识”，似乎我们的前人太笨，怎么就不知道应该搞一搞土地私有化和大规模农场呢？
温铁军认为，中国农村不具备土地私有化的基本条件，是由于政府不可能对9亿农村人口提供社会保障，而分田到户实际上承担了农民的基本生存保障功能。他说，“除非有一天政府能像对城里人那样，把农民的医疗、就业、保险、教育等问题解决了，那么农业也就可以完全商品化，那时农地也许有条件可以私有化。”进一步的问题是：对于中国以及所有发展中国家的亿万农村人口来说，社会保障是不是有点太奢侈？实行私营大农场化以后，几亿农民无地，大多无业，将失去最后的保障，他们又没有条件去殖民开发“新大陆”，那么不就只好涌进城里来混吗？当经济处于飞速发展时期，大量吸纳农村劳动力当然不难，现在城镇也还大有文章可做，第三产业和民营部门也大有潜力可挖。但是，经济不可能永远腾飞，当速度放慢（为了结构调整，有许多时候还必须放慢）甚至出现不景气的时候，又该怎么办呢？如果真都实行了私营化大农场，涌进了城的农民工还回得去吗？
促使农民工入城的压力增大
制约中国农村发展的，当然决不只是人多地少。传统农业特别是种植业的比较收益低下，也是一个老大难。1950年代初期，由于要在这个农民大国（同时又是人均土地及其它资源方面的弱国）尽快建立独立的工业体系和国民经济体系，中国采取了对农业产品实行“剪刀差”政策，说白了，就是从农村人口的劳动和产品中取得剩余以便完成基本积累。这在当时，有压力之下不得已而为之的一面。（16） 严重的问题是，这种城乡格局的安排几十年下来基本上没变。现在，中国农业占GDP比重大约16％，但劳动力比重仍然占50％左右，足见农业的劳动生产率已经多么低了。而新一代农村劳动力都能认识几个字了，闲时也都有条件看看电视什么的，他们自己都意识到与其再这么继续“挖地球”，还不如进城务工服务打杂捡破烂。务农不划算，是农村人口（特别是青年，包括其中并非“剩余”的部分）都明白的简单事实，也是他们纷纷转向城镇非农活动的强大的动力，“再受气也忍了”！
人多地少，边际效益就不可能高，土地私有化或大农场又做不到，这就构成了一种难破的困境。过去，中国农民自己的土办法是：农业生产过密化，一个人的活就几个人干，边际效益低，那是学者说的；用农民自己的话来说，则是“多一个干活的就少一个吃闲饭的”。加上就地搞些多种经营，农闲时就近打点零工，修个路，架个桥，跑跑运输，搞点外快，也就算是生计维持。现在市场化、商业化加信息化，青年一代不会满足这类小打小闹了，作为“送电视下乡”和“村村通”未曾预期的后果之一，农村“剩余劳力”只需要每天看看新闻联播就会发现：原来北京、上海、深圳、广州这些外面的世界这么精彩，只有傻瓜才不出来哩！
发生这个变化的另一背景，是国内本身的贫富差距和地区差异。根据《经济日报》2001年8月的信息，1990年代末的几年中，基尼系数从1996年的0.424提高到了2000年的0.458。城乡差别的另外一个指标，是看其收入水平的变化速度的差别和食品消费支出所占总支出的比重（所谓恩格尔系数）。1978年刚刚开始农村改革的时候，城乡居民的人均收入差距接近3倍，经过1980年代前几年的联产承包责任制改革，1980年代这一差距缩小到不足2倍，但是到了1990年代，这一差距再度接近3倍，并居高不下。虽然总的说来，中国农村自从1978年以来的变化特别大，但是由于起点太低，所以实际上直到2000年中国农村的人均收入才达到2253元；与此形成鲜明对照的是，城镇人均可支配收入却达到了6200多元。2000年，城镇家庭的恩格尔系数降到了39％，但是农村家庭的恩格尔系数却仍然接近50％！
需要注意的是，农村的人均纯收入包括了农村人的非农活动收入。例如，2000年的2253元中，农业收入其实只有834元（其中种植业只有783元），比1999年的918元（种植业收入882元）反而降低。根据调查，整个1990年代，农村人均的收入与支出比例基本没有太大的变化，主要特征是：支出之后就没有多少节余了。